РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ: Итальянские рецепты

Десятилетний опыт проведения региональных реформ в Италии, которая сравнительно недавно (в 1861 г.) стала единым государством, без преувеличения можно назвать исключительным.

Наблюдая концептуальную последовательность проделанной работы, трудно поверить, что реформа была вызвана чрезвычайной ситуацией, сложившейся в Италии в начале 1990-х гг. Растущий государственный долг, бюджетный дефицит, приближающийся к 10% ВВП, инфляция выше 6%. Некомфортная ситуация для страны, входящей в семерку избранных мировых держав.

Устав нести бремя по содержанию слаборазвитых южных регионов, северяне заявили о желании отделиться и создать суверенное государство. Сепаратизм оформился в политическую программу партии “Лига Севера”, которая сейчас входит в правящую коалицию “Дом свободы” и чье руководство занимает ключевые посты в правительстве. Чтобы избежать раскола страны, итальянские власти при поддержке Евросоюза принялись за серьезные преобразования.

Пробы и ошибки

Попытки смягчить межрегиональные контрасты предпринимались в Италии на протяжении всего послевоенного периода. Вначале это был план Маршалла. Затем, в начале 1950-х гг., появилась 10-летняя программа поддержки депрессивных регионов, был создан специальный фонд “Касса Медзоджерно” (историческое наименование юга Италии).

Фондовая схема управления инвестресурсами была вызвана стремлением руководства страны вывести из игры неэффективную административную систему и избежать традиционных бюрократических процедур. “Касса” пользовалась значительной автономией в сфере планирования и финансового менеджмента, ее особый статус позволял привлекать высокооплачиваемых специалистов.

Вместо предполагаемых 10 лет фонд просуществовал до 1986 г. За это время многие действительно кричащие вопросы удалось решить, повысился уровень жизни, увеличилось агропроизводство. Однако надежда на то, что инфраструктурной базы будет достаточно для стимулирования промышленного развития, не оправдалась.

Помимо средств фонда на создание новых промышленных предприятий на юге были брошены инвестиции крупных госкомпаний. Были созданы предприятия в металлургической, химической, машиностроительной отраслях. Однако эффект от привлечения промышленных гигантов оказался неожиданным.

Местные предприятия не смогли воспользоваться созданным гигантскими инвестициями потребительским спросом. Парадоксально, но крупные индустриальные вложения только усугубили кризис на юге. Они позволили более сильным северным предприятиям оперативно воспользоваться дешевой инфраструктурой и ресурсами, емким потребительским рынком. Слабые ростки экономической устойчивости захлебнулись в потоке гигантских инвестиций, порождавших коррупцию и усугублявших экономический разрыв.

В 1986 г. была предпринята безуспешная попытка реформировать “Кассу”, формально делегируя регионам отдельные полномочия. Однако отсутствие административных институтов, череда скандальных коррупционных процессов, резко негативное общественное мнение в совокупности с обострившимся политико-экономическим кризисом привели к тому, что в 1992 г. гигантским вливаниям был положен конец. В том же году были изменены базовые принципы региональной политики.

Новая политика

Если прежде региональная политика ограничивалась экономической поддержкой отсталого юга, что в итоге только консервировало отсталость, то теперь на вооружение был принят подход паритетного развития, предполагающий пропорциональное распределение государственных ресурсов между всеми регионами Италии.

Особую роль в дизайне итальянских реформ сыграли общеевропейские регуляторы. Итальянская региональная политика стала развиваться в контексте единой общеевропейской региональной политики.

В основе нового подхода лежит идея того, что Италия и ЕС должны ориентироваться на сокращение искусственного стимулирования проблемных регионов. Ни субсидии, ни финансовые льготы предприятиям не способны устранить структурные диспропорции. Они лишь временно компенсируют территориальные различия, создавая напряженность между регионами.

Новая региональная политика ставила перед собой задачи создания “рамочных условий”, главным из которых является институциональное строительство: создание региональных и локальных центров принятия решений (административных, общественных, предпринимательских), усиление территориального планирования, повышение эффективности регионального управления, упрощение административных процедур.

В 1999 г. государства – члены ЕС подписали соглашение, определяющее механизмы и инструменты новой региональной политики на период 2000–2006 гг. На финансирование программы было решено выделить 195 млрд евро. Эффективное использование этих ресурсов основывается на четырех принципах:

– субсидиарность: децентрализация полномочий между различными уровнями власти;

– партнерство: создание системы институционального и социального партнерства, которая предполагает согласованное принятие решений о разработке, финансировании, реализации и мониторинге региональных программ с участием представителей власти, профсоюзов и частного бизнеса;

– дополнительность: средства “союзного” бюджета рассматриваются как дополнительные и выделяются лишь при наличии соответствующих национальных;

– концентрация ресурсов и их интегрированное использование: несмотря на наличие нескольких источников финансирования, управление средствами происходит из единого ответственного центра.

В качестве финансовых инструментов реализации “союзных” инвестиций были созданы специальные структурные фонды. На региональные программы Италии за этот период предполагалось распределить 29 656 млн евро. Для координации общесоюзных и национальных региональных программ в правительстве Италии появился новый орган – департамент политики развития. Его руководитель Фабрицио Барка полагает, что для экономического развития страны важно, чтобы регионы ощущали себя самостоятельными игроками на международном рынке.

Конструктивная революция

За период реформ удалось совершить “конструктивную революцию” практически во всех сферах межрегионального сосуществования. Усиление региональной и территориальной автономии, введение прямых выборов глав регионов, провинций и мэров городов потребовало внесения соответствующих изменений в конституцию страны. Регионы стали основными персонажами социально-политической жизни, ослабив влияние партийных структур и смягчив политическое напряжение.

Пересмотр региональной политики сопровождался широкими административно-структурными изменениями. В основу административной реформы был положен принцип “вертикальной субсидиарности”: государственная функция осуществляется надуровнем только в случае, если подуровень по объективным причинам не в состоянии ее исполнить.

В 1997 г. неэффективная бюрократическая система подверглась кардинальному упрощению, были запущены процессы дерегулирования. В результате более 207 административных процедур было ликвидировано, в 95% случаев лицензии заменили заявительные процедуры, а вместо 43 разрешений для открытия нового бизнеса теперь требуется одна упрощенная процедура.

Серьезному упрощению и децентрализации подверглись правительственные и государственные структуры. Так, вместо 22 министерств в результате слияний и упразднений к 2001 г. осталось всего 12. Впрочем, реформа госслужбы, по общему мнению, была и продолжает оставаться одним из самых уязвимых мест итальянских реформ.