НА АСФАЛЬТЕ: Фабрика участков

Новая версия

Создатели нового Градкодекса учли многие недостатки более ранней версии документа 1998 г. выпуска. Присовокупив к старому кодексу новые идеи, законотворцы получили в высшей степени либеральный документ, плохо сочетающийся со сложившимися на российском строительном рынке традициями. Причем, несмотря на масштабность внесенных в него изменений, Градкодекс вступил в силу, едва увидев свет. Обычно подобные документы имеют некоторую отсрочку вступления в силу – на полгода или на год, чтобы правительство могло издать подзаконные акты.

По выражению старшего юриста “Пепеляев, Гольцблат и партнеры” Максима Попова, “этот кодекс свалился на существующую систему”. Поскольку новый кодекс – федеральный закон прямого действия, он начал действовать с момента опубликования. Между тем регулируемые им отношения продолжают работать по-старому в силу инертности. Кроме того, никто еще не отменил большое количество прежних федеральных и подзаконных актов, регулирующих градостроительную деятельность.

Правда, этапы этой деятельности кодекс четко систематизирует. В документе насчитывается четыре шага на пути от чистого поля к участку под застройку: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории и, наконец, проектирование, возведение и реконструкция объектов капитального строительства. Интересно, что Градкодекс призван регулировать проблемы не только земель поселений, но и так называемых межселенных земель. По мнению вице-президента по строительству управляющей компании “Сити” Александра Серегина, практическое значение документа заключается в упорядочении деятельности застройщиков, проектировщиков, авторов проектов, подрядчиков на строительные и смежные работы, а также местных властей и органов, контролирующих проектирование и строительство.

Выделение участков будет начинаться с территориального планирования, в ходе которого федеральные, региональные и местные власти определят территории для возведения жилья, объектов инфраструктуры, промышленности и сельского хозяйства. Если на 1 января 2006 г. земельный участок окажется без документов территориального планирования, его нельзя будет зарезервировать, перевести в другую категорию, изъять для государственных или муниципальных нужд.

По словам директора отдела жилой недвижимости Knight Frank Екатерины Тэйн, “очень важна статья, связанная с необходимостью проведения согласительных мероприятий при осуществлении градостроительной деятельности”. Например, при градостроительном планировании необходимо утвердить генплан. Перед его утверждением органы власти обязаны опубликовать проект документа в СМИ, а затем провести публичные слушания. На слушаниях каждый житель имеет право высказать свою точку зрения, которая должна быть запротоколирована и принята во внимание.

Правда, жители и раньше протестовали против, например, строительства нового объекта рядом с их домом. Теперь же их обращения во властные структуры не будут иметь правовых последствий. Право высказываться будет действовать лишь во время публичных слушаний, а все последующие выступления окажутся юридически не обоснованными, говорит Тэйн.

Схемы территориального планирования, разработанные федеральными властями, направляются в высшие исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований, к территориям которых относятся. Документы должны быть согласованы в течение трех месяцев. Если за этот срок от региональных или муниципальных властей не поступит соответствующего заключения, документация считается утвержденной “по умолчанию”.

Кроме того, федеральные, региональные и местные органы исполнительной власти, а также объединения граждан имеют право за свой счет отправить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Госэкспертизу осуществляет федеральный орган исполнительной власти или подконтрольное ему учреждение, которое наделено соответствующими полномочиями.

В случае если местные или региональные власти не согласны с предоставленной документацией, в течение месяца создается согласительная комиссия, срок деятельности которой не может превышать трех месяцев. На основании предоставленных согласительной комиссией документов и материалов принимается окончательный вариант схемы территориального планирования.

После территориального планирования власти должны провести градостроительное зонирование. В результате на территории каждого муниципального образования будут определены территориальные зоны и установлены градостроительные регламенты. На выполнение этой задачи правительство дало пять лет – до 1 января 2010 г. До этой даты для территорий поселений и межселенных территорий, если те подлежат застройке, необходимо разработать правила землепользования. Подробное содержание правил изложено в кодексе. С начала 2010 г. при отсутствии этих документов не допускается выдача разрешений на строительство.

Затем выделенные в результате зонирования территории подвергнут планировке. Последняя предполагает разбивку зоны на кварталы, микрорайоны и иные элементы, а также установление границ для участков под застройку. Планировку надо провести в отношении как застроенных, так и пустых территорий. Эта задача также ложится на плечи местных властей и местного же бюджета. Кроме того, органы местного самоуправления будут решать, какой именно набор документов необходим для планировки территории.

В ходе планировки за каждым участком земли будут закреплены предписания относительно того, какого назначения здание на нем можно построить. Помимо назначения укажут его этажность, контур углубления, площадь и т. д. На сегодняшний день в России существует лишь несколько городов, где на средства американских грантов в середине 90-х гг. были проведены подобные работы, которые стоят миллионы долларов. “Чтобы провести эти изыскания, надо проверить все свободные территории, создать архитектурный план целого района, города, просчитать, какие нужны коммуникации, – говорит руководитель АН “Лаурел” Ирина Радченко. – Специалистов, которые могли бы провести эту работу, в России мало, и на все территории их не хватит”. Если до 2010 г. планировка какой-либо территории не будет проведена, то, по мнению Попова, “либо резко сократится оборот недвижимости, либо срок перенесут на более поздний”.

Поручая серьезные работы по градостроительному планированию муниципальным властям, государство тем самым ослабляет действующий механизм централизованного контроля над подобной деятельностью. Последствия могут быть как благими, так и негативными. По словам Серегина, “с одной стороны, процесс принятия решений переносится “ближе к делу”, а с другой – расширяется почва для злоупотреблений и коррупции на местах, что приведет к перекосам в деле контроля за строительством, использованием природных ресурсов, экологией и общей безопасностью”.

Безусловно, любое строительство должно осуществляться с учетом местных особенностей, однако, отмечает Серегин, “если этими вопросами начнут заниматься узкопрофильные специалисты повсеместно, то трудно представить себе последствия внедрения разработанных норм”. Интересно, что в Градкодексе отсутствует статья, предписывающая субъектам РФ привести местное законодательство в соответствие с новым документом.

Земля с молотка

Участки, самостоятельно приготовленные властями, куда подведены коммуникации, заранее подготовлена исходно-разрешительная документация, инвесторы смогут приобрести на аукционе. Соответствующие изменения были внесены в Земельный кодекс. “[Но пока] аукционы проводятся очень редко, – говорит Попов. – По некоторым оценкам, которые прозвучали в ФАС, сейчас на аукционах предоставляется всего лишь 2% московских участков”. В подавляющем количестве случаев инвестор приобретает землю с предварительным согласованием места размещения объекта, за свой счет обеспечивая выбор земельного участка и выполнение всех изысканий, определяющих, можно ли в этом месте строить.

Найдя привлекательный участок, инвестор обращается в органы местного самоуправления, к санитарам, экологам, пожарникам, начинает изучать геоподоснову. Затем контролирующие организации выносят вердикт. В случае положительной резолюции инвестору разрешают построить объект и предоставляют ему этот участок без торгов. “У власти и раньше была возможность [самой] формировать земельные участки, – отмечает Попов. – Но чиновники этого не делали из-за отсутствия средств”. В будущем все больше участков будет предоставляться на аукционах без предварительного согласования места размещения объекта.

Норма относительно аукционов вступает в силу с 1 октября этого года. Если власти не успеют довести до необходимой кондиции все имеющиеся на территории России участки (а они не успеют), то инвесторам позволят приобрести “необработанный” участок “для комплексного освоения в целях жилищного строительства”. В этом случае власти лишь формируют участок и ставят его на кадастровый учет. А победитель торгов будет разрабатывать градостроительную документацию, определять подключение к коммуникациям и затем проектировать. Хотя никто не гарантирует, что на “непроверенном” участке удастся что-либо построить.

Когда же участок предоставляется просто для “жилищного строительства”, сам организатор аукциона – орган местного самоуправления за свой счет формирует земельный участок, разрабатывает для него градостроительную документацию, определяет возможность подключения к коммуникациям и выставляет на торги. Инвестору остается лишь приобрести эту землю или право аренды на нее и начать строить.

Таким образом, застройщики окажутся перед дилеммой: либо платить за участок дороже, но получить гарантию того, что на этом участке можно строить, либо получить участок дешевле, но без каких-либо гарантий.

“В открытой конкурентной борьбе шансы выиграть резко возрастают у тех застройщиков, которые имеют большой опыт работы на рынке, – отмечает руководитель пресс-службы “Сити – XXI век” Сергей Лядов. – Компаниям, не имеющим его, будет намного сложнее получить землю под строительство”. По его словам, время темных лошадок на рынке недвижимости будет уходить в прошлое, а градостроительные замыслы властей станут более открытыми. Не столь оптимистично к настрою властей относится Максим Попов. “Я думаю, что тем или иным образом власти будут пытаться уйти от практики аукционов, – говорит он. – Тем более что будет не только аукционная форма распределения земельных участков”.

Согласно Земельному кодексу, если на аукцион является только один претендент, власти обязаны продать ему участок или право его аренды. Ранее в такой ситуации торги признавались несостоявшимися, участок не продавался и позже выставлялся на аукцион еще раз.

Без проекта никуда

В последней части Градостроительного кодекса речь идет о проектировании, строительстве и реконструкции объектов недвижимости. Согласно документу этот блок задач разделяется на несколько этапов: инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство и ввод объекта в эксплуатацию. В новой редакции Градкодекса эти этапы были подвергнуты некоторым изменениям, порой весьма существенным и иногда – революционным.

Прежде чем построить дом, необходимо подготовить проектную документацию. Новый Градкодекс юридически отменяет согласование проекта строительства – в документе нет ни слова о том, что проект надо подвергать этой процедуре. Между тем сейчас существует много органов, которые согласовывают проекты. Согласно новым правилам проект строительства должен быть утвержден застройщиком, а затем направлен на экспертизу.

Одна из новелл Градкодекса связана с тем, что экспертизу проекта здания теперь будут осуществлять не только государственные, но и негосударственные органы. Им-то и придется согласовывать проект с “санитарами”, “пожарниками”, “экологами” и другими согласующими инстанциями, что существенно сэкономит время застройщика. “Эта норма очень прогрессивная, – делится впечатлением Максим Попов. – Получается некий принцип “одного окна”: проектировщик подготовил проект, дал его государству, а оно собрало все необходимые согласования”.

Негосударственную экспертизу проекта строительства будет осуществлять организация, аккредитованная при федеральном правительстве. Однако пока никакого положения об аккредитации не выходило. А вот с государственной экспертизой могут возникнуть проблемы, считает начальник юридического отдела компании “Квартал” Сергей Федоров. Согласно Градкодексу государственная экспертиза должна проводиться федеральным органом исполнительной власти. Но в настоящее время экспертизу в Москве проводит Мосгосэкспертиза, которая является функциональным органом правительства Москвы.

“Следовательно, уже сейчас встает вопрос о легитимности проведения госэкспертизы проектной документации Мосгосэкспертизой, – говорит Федоров. – И от его скорейшего разрешения зависит стабильное развитие строительного рынка Москвы”. Порядок организации и проведения госэкспертизы должен быть установлен правительством РФ. И хотя Градкодекс уже вступил в силу, порядок проведения экспертизы еще не утвержден.

С 1 января 2006 г. отменяется обязательная государственная экспертиза малозначительных объектов. К последним относятся жилые дома высотой не более трех этажей и коммерческие объекты площадью не более 1500 кв. м, которые не используются для общественных целей. Если раньше инвестор хотел построить маленький склад, он должен был заказывать проектную документацию, согласовывать ее и утверждать. Сейчас все будет гораздо проще: построить небольшой объект можно будет без проектной документации.

Обязательность подготовки проектной документации отменили и в индивидуальном жилищном строительстве. Если гражданин купил земельный участок и хочет построить на нем жилой дом, он не обязан заказывать проект строительства, согласовывать его, посылать на экспертизу и т. д. Впоследствии гражданин имеет право продать дом без проекта, если его право собственности на него зарегистрировано.

“Но если вы строите жилой дом [специально] для продажи или не исключаете его продажу в будущем, то лучше закажите проект, – советует Попов. – Ведь потенциальный покупатель захочет быть уверен в том, что дом построен по нормальному проекту, который прошел экспертизу”. Если же дом будет продаваться без проекта, придется заказать работы по анализу конструкции дома. Кроме того, на рынке дом без проекта будет стоить дешевле аналогичного дома с проектом.

Принятый Градкодекс обязывает эксперта, давшего положительное заключение на проект строительства, нести ответственность за негативные последствия, которые может повлечь за собой строительство здания на основе проекта с ошибками. Например, такие ошибки могут стать причиной травм или гибели людей. Если орган, осуществляющий экспертизу проекта, дал на него положительную резолюцию, то он несет субсидиарную ответственность за такие аварии.

Одним из нововведений Градкодекса является формальное упразднение госкомиссии, которая выдает акт приемки в эксплуатацию. Согласно кодексу теперь достаточно лишь приложить заключение органа строительного надзора о том, что объект соответствует всем нормам и правилам. “Хотя госкомиссии не будет формально, юридически, она останется фактически и будет присутствовать во время заседания органа строительного надзора”, – полагает Максим Попов.

Скорее всего этот орган будет получать разрешения и согласования от всех заинтересованных служб – “пожарников”, “санитаров” и т. д., либо согласования будет собирать сам орган власти местного самоуправления. “Тем или иным образом согласование построенного здания сохранится, но формально госкомиссия перестанет существовать”, – резюмирует Попов.

Светлое будущее

По мнению участников рынка недвижимости, эффективность нового Градкодекса будет зависеть от того, как документ будет исполняться строительными компаниями и органами государственной власти. “Не стоит ожидать того, что принятие Градостроительного кодекса быстро отразится на рынке, – считает Сергей Федоров. – В полную силу кодекс будет применяться только после осуществления территориального планирования и градостроительного зонирования территорий”.

Однако помимо выполнения всех директив кодекса относительно градпланирования необходимо привести в соответствие с документом уже существующие законодательные акты. “Реальное введение в действие нового Градкодекса еще предстоит поставить “на почву” дополнительной законодательной конкретизации механизма принятия решений – что, кто и как должен делать”, – говорит Александр Серегин. По его мнению, чтобы новый кодекс представлял собою конкретный свод понятий и являлся руководством к действию, необходимо дополнительно разработать всесторонне обоснованную и контролируемую систему расширения функций местных властей и местных органов контроля и надзора в области строительства и архитектуры.

До тех пор, пока не откорректируют старую законодательную базу, она будет продолжать работать в силу своей инертности и вопреки Градкодексу, а органы власти при выдаче разрешительной документации при застройке будут продолжать руководствоваться нормами, принятыми ранее. “Поэтому, пока не будут приняты все документы, регламентирующие процессы, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, в том числе с правилами землепользования и застройки, и планировкой территорий, рано говорить о полноценной работе этого Градостроительного кодекса”, – говорит Екатерина Тэйн.

В перспективе кодекс снизит административные барьеры для застройщиков, а сроки согласования исходно-разрешительной документации по инвестиционному проекту сократятся. Также уменьшатся издержки компаний, следствием чего станет более благоприятный инвестиционный климат. “Новый Градкодекс должен создать и благоприятные условия для формирования строительных площадок с развитой инженерной инфраструктурой, – заявляет Сергей Лядов. – Если эти меры будут реализованы, то предложение на рынке жилья увеличится”.

В результате выиграют все, и в первую очередь потребитель. Правда, не следует забывать о том, что Градкодекс нарушает практику, сложившуюся за последнее десятилетие. С принятием документа появятся новые инстанции, возникнут новые требования к инвесторам и застройщикам. По мнению Ирины Радченко, “в нашей стране вводить что-то новое, когда еще не отменено старое, – значит плодить чиновничий произвол. Поэтому есть большие сомнения в том, что написанное на бумаге будет претворено в жизнь”.