Реформа РЖД: Иван Иванович и монополия

Вас зовут Иван Иванович. Вы директор компании, которая производит алюминий, или обрабатывает лес, или добывает уголь где-то в глубинах России, и вам надо доставить свой товар покупателям за сотни километров. Как вам это сделать?

Если бы ваша компания делала бритвы или медикаменты, а к вашей фабрике вели хорошие дороги, можно было бы воспользоваться грузовиком. Если бы ваша компания и ее клиенты расположились на берегах Волги, можно было бы воспользоваться баржей. Но большегрузные товары неэкономично перевозить грузовиками на дальние расстояния, а большинство производителей не имеют возможности пользоваться баржами для транспортировки своей продукции.

Нет. Для того чтобы доставить свой товар далеким клиентам, вам потребуется железная дорога. И по крайней мере на сегодняшний день это означает, что вам придется иметь дело с монополией.

“Но послушайте, – воскликнете вы. – Российские железные дороги меняются! Идет реформа!” И это чистая правда. Министерство путей сообщения преобразовано в акционерное общество РЖД. Более того, среди прочих важных вещей одной из заявленных целей железнодорожной реформы, чей план включает в себя три этапа, является создание конкуренции.

Но это план. Сегодня конкуренция еще не появилась. И пока еще рано судить о том, насколько она будет сильна в реальности в случае реализации нынешнего плана реформы. Почему рано? Давайте посмотрим внимательнее на три части этого плана.

Главной целью первого этапа было разделение функций: бизнесом должны заниматься одни, а регулированием и надзором – другие. Иными словами, цель заключалась в создании акционерного общества РЖД, которое должно было стать объектом регулирования со стороны Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы тарифов.

Эта цель была достигнута, и, по правде говоря, с впечатляющей скоростью. Организация и управление железными дорогами в России стали значительно более прозрачными и попали под пристальный надзор правительства. Одним из важных результатов этой перемены стало успешное привлечение частного капитала на ремонт подвижного состава и железнодорожной инфраструктуры.

Второй этап реформы касается давней практики использования части доходов от перевозки грузов для покрытия затрат на перевозку пассажиров. РЖД необходимо устранить это так называемое перекрестное субсидирование, которое ничем нельзя оправдать. Вместо этого предстоит создать новую систему субсидий, которые будут прозрачными и станут финансироваться не грузоперевозчиками, а местными, региональными и федеральными властями, одобрившими эти субсидии.

Недавние массовые протесты совершенно ясно продемонстрировали, что любые сокращения субсидий пассажирам должны быть проведены очень осторожно и с максимальным вниманием к наиболее чувствительным категориям граждан. Однако предоставление социальных услуг и защита бедных – это работа правительства, а не акционерных обществ. Если правительство хочет, чтобы такие услуги были, значит, оно должно за них платить.

Один из болезненных уроков истории американских железных дорог заключается в том, что железнодорожные компании не могут выжить, если они обременены обязательствами по убыточным перевозкам, все равно каким – грузовым или пассажирским. Они не могут на равных конкурировать с автоперевозчиками и фактически дотируют своих клиентов. Подобные обязательства приводят к искажению финансового положения железнодорожных компаний, а затем и банкротству.

В России есть один сильный политический игрок, на которого можно рассчитывать в борьбе за отмену перекрестного субсидирования, – это само ОАО “РЖД”. Можно предположить, что главная цель второго этапа реформы будет достигнута благодаря поддержке и помощи РЖД.

К сожалению, то же самое нельзя сказать о цели третьего этапа – создании конкуренции. В этом случае у РЖД и у вас, Иван Иванович, интересы значительно расходятся.

Теоретически конкуренция на российских железных дорогах возникает прямо сейчас. РЖД, сохраняя монопольный контроль над железнодорожной инфраструктурой, позволяет независимым операторам-перевозчикам пользоваться этой инфраструктурой, что создает конкуренцию аналогичным услугам самой РЖД. Предполагается, что монополия предоставляет доступ независимых поездов к своей инфраструктуре на равных условиях с собственными поездами. И действительно, появился целый ряд подобных независимых операторов, в частности перевозящих нефть в собственных цистернах.

Но на практике очень легко увидеть, как могущественный, интегрированный монополист вроде РЖД (или РАО ЕЭС, или “Газпрома”) способен сделать конкуренцию со стороны своих неинтегрированных соперников очень малоэффективной.

Во-первых, объявленные тарифы на доступ к инфраструктуре примерно вдвое выше мировых стандартов, если рассматривать этот тариф как долю в конечной цене, которую клиенты платят независимым операторам за услуги грузоперевозок.

Во-вторых, законодательство требует, чтобы РЖД предоставляло независимым операторам доступ, “если мощности инфраструктуры не ограничены”. Вас можно простить, Иван Иванович, если вы скептически оцените достаточность ресурсов, знаний и силы антимонопольной службы для того, чтобы опровергнуть утверждение РЖД об “ограниченности” мощностей в определенном месте и, следовательно, невозможности доступа независимого оператора. Подобные сомнения возникают и по поводу многих других условий доступа к железнодорожной инфраструктуре.

Несмотря на то что небольшое число независимых операторов уже начали работу, до сих пор Госдума не одобрила механизма выдачи таким операторам лицензий на использование инфраструктуры РЖД. Одни эксперты говорят, что механизм появится в 2005 г., другие называют 2006 г. или даже более поздние даты.

Ясно, что крупные успехи в реструктуризации железных дорог не могут заслонить собой многие трудности, которые ждут впереди. РЖД очень заинтересованы в скорейшем продвижении второго этапа реформы – ликвидации перекрестного субсидирования и гораздо меньше – в ее третьем этапе – создании конкуренции.

А значит, потребуются настойчивые, упорные усилия со стороны правительства, бизнеса и реформаторов, чтобы на самом деле добиться для независимых операторов-перевозчиков права на использование железнодорожной инфраструктуры, а также права грузоотправителей создавать и использовать своих собственных операторов. Это право должно быть защищено сильными и эффективными государственными агентствами и институтами, такими как антимонопольная служба, служба тарифов и суды. Если же подобное является для России недостижимым, можно попробовать другие модели реформы. Альтернативный план разработан и реализуется в Евросоюзе. Другую, хорошо зарекомендовавшую себя альтернативу можно найти в Мексике, Бразилии и Аргентине.

А пока что, Иван Иванович, вам придется иметь дело с монополистом. (The Moscow Times, 24.03.2005)