СТАВКИ СДЕЛАНЫ: Оптимизм без страховки
Официально признано, что высокие цены на нефть – это надолго. Всякие сомнения по этому поводу были похоронены 7 апреля, когда правительство решило поднять с $20 до $27 за баррель цену отсечения, сверх которой избыточные доходы бюджета направляются в стабилизационный фонд. Поднимая цену отсечения, правительство ставит на то, что средние цены на нефть в течение длительного времени будут гораздо выше своего исторического уровня.
Возможно, правительство и право. В наши дни не трудно встретить серьезных аналитиков, которые считают, что мир входит в период систематически высоких цен на нефть. Но столь же легко правительство может и ошибаться. Кому-то может показаться, что мы уже давно живем в мире дорогой нефти, но вплоть до 2003 г. среднегодовая цена российской нефти марки “Юралс” была значительно ниже $27 за баррель, а еще в 1998 г. она составляла лишь $11,8.
Время покажет, кто был прав. Но если выяснится, что правительство ошиблось, придерживаясь чрезмерно оптимистичной точки зрения, последствия этого решения для России будут очень тяжелыми. Новая оптимистичная позиция правительства является значительно более рискованной, чем старая. А раз больше риск, важнее и необходимость страхования этого риска – правительству необходимо застраховать сделанную ставку на высокие нефтяные цены.
Чтобы понять возможную стратегию, кратко рассмотрим принцип работы стабилизационного фонда. Основной целью фонда является защита бюджета от потенциальных последствий падения цен на нефть. По закону в фонд автоматически попадает избыток доходов от налога на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлины на нефть в случае, если средняя цена нефти “Юралс” превосходит $20 за баррель. Если в конце года федеральный бюджет исполняется с профицитом, большая часть этого профицита также может быть перечислена в стабилизационный фонд в начале следующего года. Закон устанавливает, что первые 500 млрд руб., накопленные в стабилизационном фонде, могут быть использованы только на покрытие бюджетного дефицита в случае падения цен на “Юралс” ниже цены отсечения. Средства сверх этой суммы могут быть использованы на другие цели по усмотрению властей.
Конечно же, ничто не помешает правительству держать в резерве и более 500 млрд руб., но опыт других стран показывает, что властям бывает очень трудно устоять перед соблазном, особенно если единственным барьером является политическая воля. При отсутствии институциональных норм по сохранению стабилизационного фонда средства, собранные сверх утвержденной законом суммы, практически неизбежно будут истрачены если не нынешним правительством, то его преемниками. Казалось бы, не страшно, ведь 500 млрд руб. – уже внушительная сумма. Но так ли она велика? Для того чтобы стабилизационный фонд мог выполнить свою основную задачу – обеспечение бюджетной стабилизации, он должен быть достаточно большим, чтобы на несколько лет застраховать бюджет от низких цен на нефть. По этому критерию суммы в 500 млрд руб., составляющей около 2,5% планируемого ВВП 2005 г., недостаточно, тем более что чем выше цена отсечения, тем больше потенциальное падение доходов в случае снижения цен. По оценке Экспертной экономической группы, падение цены на нефть в этом году с $27 до $20 за баррель вызвало бы сокращение федеральных доходов примерно на 1,6% ВВП. К этому добавятся и значительные потери от замедления экономического роста. Другими словами, сумма в 500 млрд руб., по-видимому, будет достаточной лишь для компенсации сокращения доходов федерального бюджета максимум на год с лишним. Хуже того, она не индексируется ни на инфляцию, ни на рост реального ВВП и федеральных расходов. При текущих уровнях инфляции и роста ВВП порог в 500 млрд руб. снижается относительно ВВП на 15–20% в год.
Простым решением было бы значительно поднять порог в 500 млрд руб. Новый порог должен быть установлен не в абсолютных, а относительных величинах, например, устанавливаться как определенная доля ВВП. Аналогично имело бы смысл связать цену отсечения с 10–15-летним скользящим средним значением цен на “Юралс”. Хотя при этом и сокращаются возможности правительства по увеличению расходов по мере роста цен на нефть, эффект падения цен также будет значительно смягчен, что позволит менее резко и болезненно осуществлять бюджетное регулирование.
Желание правительства повысить цену отсечения вполне понятно. При текущем уровне нефтяных цен цена отсечения в $20, видимо, стала политически несостоятельной. Понятно и то, что очень сложно продолжать накапливать бюджетный резерв, сопротивляясь многочисленным призывам разбить копилку. Однако, если правительство собирается “ослабить пояс” и увеличить расходы, поставив на высокие цены на нефть, ему следовало бы по крайней мере застраховать свои ставки.