ЕДИНСТВО СТРАНЫ: Договорный федерализм

В последнее время в российской общественной дискуссии наблюдается интересное явление. Все чаще и чаще обсуждается тема сохранения целостности страны. Делается это таким тоном, что возникает ощущение, что страна стоит на грани распада. В условиях тщательно выстроенной вертикали власти возвращение к этой проблеме, свойственной временам раннего Ельцина, выглядит весьма странным... Но уже сам возврат к этой теме заставляет нас еще раз взглянуть не только на политические, но и на финансовые взаимоотношения центра и регионов как на основной механизм, “склеивающий” страну.

История российского фискального федерализма насчитывает несколько периодов. Призыв президента Ельцина “брать суверенитета столько, сколько сможете проглотить” обернулся для федерального центра необходимостью устанавливать индивидуальные отношения с регионами. Де-факто децентрализация оказалась гораздо более глубокой, чем де-юре. Региональные лидеры получили реальную власть с неопределенными полномочиями и обязательствами, значительно превышающими финансовые возможности. Россия унаследовала от Советского Союза весьма неравномерное деление на регионы, что обусловило необходимость перераспределять между регионами значительные средства. В этих условиях благополучие региона во многом зависело от переговорной силы губернатора в борьбе за деньги федерального центра. Победителями вышли те регионы, чьи угрозы отделиться имели под собой наибольшие основания. Позже от “покупки” сепаратистов центр перешел к поощрению союзников, что достаточно быстро превратило оппозиционных губернаторов в аполитичных крепких хозяйственников. Отсутствие формальных правил и институтов не только не гарантировало справедливого распределения финансовой помощи, но и привело к потере у регионов стимулов как к развитию собственной налоговой базы, так и к улучшению качества предоставляемых бюджетными организациями услуг.

С приходом к власти президента Путина ситуация начала кардинально меняться. Большой политический ресурс и отсутствие обязательств перед региональной элитой позволили Путину радикально решить проблему губернаторов – сначала они были изгнаны из Совета Федерации, а затем и вовсе стали избираться из центра. Финансовые потоки в регионы стали гораздо более формализованы, региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным, принят новый Бюджетный кодекс, разделены полномочия между центром и регионами.

Согласно новому Бюджетному кодексу основная часть финансовой помощи, поступающей в регионы, распределяется через пять фондов. Получение дотаций из созданного еще в 1994 г. фонда финансовой поддержки регионов осуществляется на основе формальной оценки налогового потенциала и нормативных расходов. Для расчетов используется информация трехлетней давности, что практически исключает возможность манипуляций. Субвенции фонда компенсаций предоставляются на основе сведений о количестве лиц, имеющих в соответствии с федеральными законами право на соответствующую компенсацию. Фонд софинансирования социальных расходов предназначен для того, чтобы обеспечивать финансирование социально значимых услуг. Декларируется, что одним из условий предоставления средств должно стать проведение реформ. Фонд развития регионов предназначен для стимулирования капитальных вложений, и средства из него предоставляются на конкурсной основе и на условиях софинансирования. И, наконец, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов предназначен для того, чтобы стимулировать регионы к осуществлению бюджетных реформ. Образно говоря, работа фонда основана на принципе “деньги в обмен на реформы”.

При тщательном анализе региональных бюджетов выясняется, что полной формализации достичь так и не удалось. До недавнего времени у регионов оставалась лазейка, позволявшая им использовать свою переговорную силу в получении средств от центра, – бюджетные ссуды (кредиты). Согласно Бюджетному кодексу бюджетный кредит на финансирование временного кассового разрыва может выдаваться в случае непредвиденного временного превышения доходов над расходами. На практике регионы получают кредиты на проведение сельскохозяйственных работ, выплату отпускных работникам бюджетной сферы, подготовку региона к зиме. То есть в подавляющем числе случаев кредиты на покрытие разрывов выдаются не на неожиданные, а на запланированные нужды. В принципе, с экономической – но не правовой! – точки зрения в этом нет ничего плохого: просто центр выступает страховщиком регионов. При неразвитой финансовой системе это не самый худший способ выхода из положения. Серьезной экономической проблемой является низкая финансовая дисциплина, отличавшая как отбор регионов для предоставления им помощи, так и ее администрирование. Формально и здесь ситуация улучшается – если в 2002 г. не вернули почти 13 млрд руб. бюджетных ссуд, то уже в 2003 и 2004 гг. большая часть регионов не только вернула кредиты, но и погасила часть накопившейся задолженности.

Однако сейчас на место бюджетных ссуд пришли дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Такие дотации предоставляются с середины 2002 г. Порядок их предоставления ежегодно меняется и может носить совсем “неформальный” характер, к примеру, просто предписывая выдачу дотаций Удмуртии, Курской и Оренбургской областям. Фактически в 2004 г. дотации предоставлялись тем регионам, которые в 2002 г. получали бюджетные ссуды. Отметим, что сумма выданных дотаций выросла с 5,5 млрд руб. в 2003 г. до 32,8 млрд руб. в 2004 г. При этом сумма трансфертов, перечисляемых через названных выше пять основных фондов, практически не менялась, даже в номинальном выражении.

Таким образом, налицо пусть еще и не ярко выраженная тенденция к возврату к договорному федерализму. Как она могла возникнуть в недрах “вертикали власти”? Как это ни странно, в современной России основную угрозу для бюджетного федерализма представляет сам центр. Во-первых, отстроенная вертикаль власти, де-факто уничтожившая все механизмы сдержек и противовесов, позволяет относительно легко вносить изменения в методику распределения финансовой помощи. Во-вторых, назначая губернаторов, центр становится все менее и менее беспристрастным при проведении бюджетной политики. Отменив выборы, центр берет на себя ответственность за неудачи региональных администраций. Возникает большой соблазн финансово помогать губернаторам, не справившимся с работой. А назначение “своих людей” в ранее относительно независимые от центра регионы, безусловно, должно сопровождаться дополнительной финансовой подпиткой. Сложнее становится противостоять искушению использовать трансферты в целях манипуляции результатами выборов, о чем свидетельствует анализ данных за 2003 г.

Объективности ради стоит отметить, что вряд ли в России полностью возможно избежать влияния политических факторов на формирование трансфертов. Региональное неравенство и потребность в том, чтобы центр играл для регионов роль своего рода “страховой компании”, объективно подталкивают центр к возврату к индивидуальным договоренностям. А наличие вертикали власти создает иллюзию того, что это не приведет к потере эффективности в системе, поскольку контролирующую роль жестких бюджетных ограничений берет на себя административный контроль со стороны центра.

Но краткосрочные и долгосрочные цели центра обычно не совпадают, поэтому такая политика обречена на провал. Только сохранение жестких институциональных ограничений позволит сохранить баланс между эффективностью и справедливостью (равенством). Если же Россия вовремя не остановится в процессе возврата к договорному федерализму, то она рискует повторить ошибки прошлого на новом витке спирали истории.