РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ: Разные условия – разные цели

Региональные различия в России – континентальные по мастабу. По структуре ресурсов у нас соседствуют аналоги Португалии и Объединенных Арабских Эмиратов. Адекватная региональная политика в такой стране должна учитывать цели всех заинтересованных сторон в центре и на местах.

Есть как минимум три ведущих игрока с несколькими целями у каждого: федеральный центр, региональные элиты, финансово-промышленные группы (частные и государственные).

Игроки и цели

В большинстве стран мира или меньше игроков и интересов, или – в силу исторического развития – слабее региональные различия. Но такая уж у нас страна: Российская империя мучилась с контрастами (от кочевников до немецких бюргеров), Советы пытались все перемешать и выравнять. Тем сложнее задача, стоящая перед современной Россией, – найти траекторию устойчивого развития для составных частей с очень разными стартовыми позициями. Выравнивание развития – это не столько локальное душевое потребление, сколько развитие человеческого капитала, институтов демократии, частной собственности и конкуренции.

Благодаря новой классификации регионов можно, отвлекшись от географии, увидеть, что сближает группы регионов. Например, становится очевидно, что наиболее развитые и наименее развитые регионы по общей динамике ВРП следуют близкими траекториями, а средние по развитию области идут более самостоятельным путем. Отсюда два вывода: экономически слабые регионы обладают достаточной переговорной силой, чтобы получать долю от прогресса страны через перераспределительные механизмы, но и богатые регионы в состоянии удерживать динамику этого перераспределения в пределах динамики своего роста.

Это наблюдение позволяет говорить о двух простых группах, у которых есть ярко выраженные интересы в региональной политике, – донорах и получателях. Губернатор Красноярского края Александр Хлопонин сказал об этом совершенно ясно: “Донорам заранее известно, что результат их усилий по развитию экономики региона будет перераспределен федеральным центром через бюджет в пользу отстающего соседа с помощью федеральных трансфертов” (см. “Региональное измерение: рост и развитие”, “Ведомости” от 29.11.2004). В глаза бросается политика федерального центра по бюджетному выравниванию. Видимо, федеральный центр полагает: “Мы проводим бюджетное выравнивание, и этого достаточно”. Достаточно ли?

Федеральный центр с его политической мощью, восстановленной за последние пять лет, имеет несколько целей в региональном развитии, которые он вынужден преследовать сознательно или даже бессознательно. Самая заметная цель – поддержание социально-политической устойчивости в стране и сохранение ее единства путем поддержания бюджетной обеспеченности слабых и слабейших регионов. Между странами такой тип поддержки обычно невозможен: передача ресурсов от страны к стране идет как небольшая прямая помощь или через сложный кредитный механизм.

Провал выравнивания

Заметим, что международные финансовые институты десятилетиями занимались чем-то похожим на “бюджетное выравнивание”, но без особого успеха. Буквально в эти дни министры финансов стран “восьмерки” при лидерстве США и Великобритании перешли к идее общего списания долгов 27 беднейших стран, причем, что поразительно, включая долги МВФ и МБРР. Внутри отдельной страны такого механизма не надо – просто эффективность перераспределения ресурсов нужно мерить не выравниванием потребления, а качеством использования свободных ресурсов на развитие. Внутри России такой шаг выглядел бы как “реструктурирование” (списание) всех бюджетных кредитов нашему “МВФ+МБРР”, то есть Минфину.

Это сравнение важно для нас потому, что Минфин тоже перераспределяет большие суммы. График показывает, как именно это происходит. Регионы-экспортеры (часть чужого экспорта регистрируется на столичных таможнях) получают небольшие трансферты на душу населения. Менее развитые аграрные регионы и Дальний Восток получают довольно много – до 5000–6000 руб. на душу населения (на 2003 г., то есть до “монетизации” 2005 г.). Это составляет до 20% видимого потребления в наиболее слабых группах регионов, причем распределяются средства через бюджетный сектор.

Одна из центральных коллизий бюджетной политики последних лет – “центр – регионы”, “доноры – реципиенты” – по сути является коллизией между экспортерами ресурсов и аграрными регионами, конфликтом между накоплением и потреблением. Перенос средств от богатых к бедным имеет два эффекта: получатель привыкает к даровому потреблению, а донор не может их инвестировать.

Это интернациональная проблема. В ЕС сейчас идет борьба вокруг бюджета: страны-доноры (Германия, Франция, Великобритания, Голландия, Швеция и Австрия) готовы перераспределить в пользу слабых 815 млрд евро. Еврокомиссия просит 1022 млрд евро, пытаясь дать финансирование новым членам ЕС, не сильно урезав помощь “старым бедным” районам Греции, Португалии, Испании, Италии. Заметим, что идеология выравнивания в ЕС сводится в конечном итоге к классическим формулам (антилиберальным в российской терминологии): создание рабочих мест в менее развитых районах, помощь в развитии инфраструктуры, в конечном итоге – повышении конкурентоспособности Европы.

Главное – это то, что бюджетное перераспределение в России не решает долгосрочных стратегических задач центра: модернизации экономики, роста конкурентоспособности обрабатывающей промышленности и сферы услуг, а в конечном итоге – ускорения темпов роста. Отсутствие региональной политики до сих пор объяснялось так: лучшая региональная политика – всем развиваться в рамках единого пространства. А это автоматически возлагает на сырьевых экспортеров и промышленно развитые регионы роль доноров. Федеральный центр должен фактически иметь некий неявный договор о разделе доходов с развитыми регионами или навязывать им свою политику.

Хотя объективно в цели национальной политики входит выравнивание, важно, чтобы оно было понято как сложный и долгосрочный процесс выравнивания развития, а не простое бюджетное выравнивание.

Амбиции

Если по отношению к стране норма накопления и норма сбережения связаны и поддаются некоторому статистическому анализу, то применительно к региону картина начинает существенным образом расплываться. На региональном уровне, как и в малой стране – члене ООН, рост может оказаться зависимым или от внешнего донора (федеральный бюджет РФ вместо Мирового банка для Африки), или от одного-двух крупных проектов. На уровне малых, средних и многих крупных компаний связь роста с вложениями в том же регионе будет непосредственной.

С другой стороны, если регион выступает экспортером капитала, то его норма реинвестирования по отношению к внутренним сбережениям региона может оказаться низкой (как у России в целом). В этом случае даже развитому региону в будущем может грозить стагнация. Соответственно, цели местных элит разные в зависимости от характера группы регионов. Всем, видимо, хотелось бы больше свободы в расходовании средств, больше инструментов развития. Однако по шкале развития одним свобода принятия решений нужна для траты полученных ресурсов, а другим – для эффективного использования своих. В ограниченном пространстве газетной статьи можно очертить основные цели групп регионов так:

столицы хотят выравняться со столицами ведущих стран, принимать Олимпийские игры, получать федеральные ресурсы на восстановление – за остальное заплатят богатые жители и приезжие;

экспортеры сырья пытаются уловить максимум доходов от компаний-добытчиков, обеспечить нормальную жизнь в регионе, решить экологические и инфраструктурные проблемы и – обычно – начать развивать что-то более продвинутое;

развитые регионы, естественно, мечтают сохранить человеческий капитал, найти ему новое применение и выйти из “плановой сверхиндустриализации” в постиндустриальное общество;

середняки надеются вытянуть счастливый билет и получить на свободные территории и рабочую силу крупный инвестиционный проект и вырваться вперед;

слабые надеются найти нефть, получить ресурсы на развитие;

в прибрежные регионы все придет само – надо только создать институциональную среду для инвестора и совместить местные интересы с федеральными и ФПГ.

Третья сила – ФПГ

В российских условиях есть третий игрок помимо федерального центра и местных элит, решающий в зависимости от типа региона разные задачи – от поддержания притока перераспределенных ресурсов до развития своей области. Для малых стран – это иностранные компании, а у нас – ФПГ или иностранные, если повезет. В отличие от малого и среднего бизнеса, инвестирующего в основном локально, финансово-промышленные группы ведут собственную (часто глобальную) политику в отношении централизации финансовых потоков и регионального размещения капиталовложений. Главное, они не обязаны реинвестировать свой доход ни в России, ни в регионе его происхождения. Их эффективность зависит от рациональных решений. Регионы внутри России, так же как страны мира для транснациональных компаний, – это место обеспечения воспроизводства рабочей силы и устойчивости условий производства (чаще добычи). Объективный интерес ФПГ – максимум свободы движения капиталов, то есть свободы локализации инвестиций по стране и миру.

В пореформенный период в регионах сначала доминировали областные власти, а потом резко усилились финансово-промышленные группы (частные или государственные). Разумеется, в более развитых регионах, с несколькими развитыми отраслями экономики и несколькими ФПГ, у местных элит было больше возможностей для маневра и обеспечения интересов регионов в переговорах с мощными финансово-промышленными группами. В эти отношения вмешался наконец центр, создав сложную динамическую ситуацию между интересами центра (национальными или министерскими, что не всегда одно и то же), интересами ФПГ и региональным развитием.

Для будущего России критически важно, насколько ясно все три группы мощных субъектов региональной политики видят свои интересы и будущее страны и региона. Они могут блокировать друг друга, а могут вместе идти вперед. Страна у нас сложная, тут все трудно, особенно региональная политика, – значит, нужно в нее вкладывать ресурсы, мысль и терпение.