АДМИНРЕФОРМА: Удвоение аппарата

Еще не так давно высшие руководители государства, включая президента, в качестве задачи кардинальной важности выдвигали проведение глубокой административной реформы. Однако в последнее время какие-либо практические шаги для ее реализации сошли на нет. Между тем по своему значению для судеб России эта реформа является ключевой. Ибо именно на эту реформу в конечном счете замыкаются и структурные преобразования экономики, и становление нормального гражданского общества, и задача удвоения ВВП. Без этой реформы невозможно смягчить административное давление ни на экономику, ни на общество.

Сегодня очевидно, что эта широко возвещенная административная реформа потерпела крах. Все попытки ее реализации обернулись на деле параличом власти, неразберихой административных функций, кризисом управляемости. В этих условиях руководству страны ничего не оставалось, как спешно свернуть ее и ограничиться, по сути, декоративным сокращением числа министерств и – главное! – числа заместителей министров. По признанию вице-премьера Александра Жукова, число чиновников еще больше возросло. И что намного хуже – усилился чиновничий пресс на общество.

Судьба этой реформы напоминает печальную судьбу косыгинских преобразований, крах которых обернулся тяжким и гибельным застоем. И дело не только в том, что административной реформе отчаянное сопротивление оказало чиновничье сословие.

Конечно, неправильно мазать российскую бюрократию только черной краской. В конце концов, за исключением революционных периодов, когда инициативу преобразований захватывал народ, крупные реформы в истории России, как правило, инициировала отечественная бюрократия. Делала она это не всегда умело, подтверждением чему – столыпинская реформа, разрушившая крестьянскую общину и открывшая дорогу Октябрьской революции.

Я считаю, что главной причиной провала административной реформы стала ошибочная идеология ее проведения. Был выбран по сути экстенсивный, механический путь простого сокращения номенклатуры штатных расписаний. При этом была проигнорирована фундаментальная историческая особенность структуры управления в России.

Дело в том, что последние несколько столетий у нас действуют два аппарата госуправления. В России довольно давно сосуществуют правительство и царский двор. Советская власть в точности унаследовала этот дуализм управления: с одной стороны – Совет министров, а с другой – Политбюро ЦК с огромным аппаратом отраслевых отделов. Этот управленческий параллелизм сохранился и в современной России: кабинет министров – и тут же рядом и над ним администрация президента. Конечно, она нужна, чтобы помогать президенту осуществлять его конституционные функции, но у нас и так ни один серьезный вопрос не решается без президента. На деле речь идет об удвоении административного аппарата – роскошь, которую может позволить себе лишь очень богатое государство.

Удвоение управленческих структур – удел лишь авторитарных или развивающихся государств. Ни одна из развитых демократических стран не имеет, как Россия, двух госаппаратов. К примеру, в странах с президентским режимом (США, Франция) аппарат президента минимален, ибо он и так является главой исполнительной власти и руководит работой правительства.

Это удвоение госаппарата пронизывает у нас, по сути, всю вертикаль власти, опускаясь до регионального уровня. Но особо вопиющий, чрезмерный, отягощающий, можно сказать, опухолевый характер оно имеет наверху. Удаление этой опухоли требует не просто административной реформы, а реального устранения второго госаппарата, придания институту президента полновесного статуса главы исполнительной власти, а не самодержца или генерального секретаря, по сути находящегося над тремя ветвями власти. Хватит ли у нашего политического класса и его лидеров воли для таких изменений? Без них любая административная реформа – бутафория.