РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ: Локомотивы общего дела
На прошлой неделе правительство рассматривало подготовленную Минрегионом Стратегию социально-экономического развития регионов – революционный для федеральной власти документ, впервые официально констатирующий необходимость перехода от перераспределительной политики выравнивания межрегиональных различий к политике поляризованного развития территорий.
Появление этой стратегии – шаг давно назревший. Во-первых, если на протяжении 90-х гг. многие уповали на то, что с началом экономического роста в стране сама собой решится проблема отстающих в своем развитии регионов, то в последние годы стало очевидно, что этого не будет. Экономический рост лишь закрепил лидерские позиции традиционных доноров, усилив и отставание аутсайдеров. Во-вторых, сомнения по поводу возможности удвоения ВВП к 2010 г. при сохранении действующей экономической политики заставили элиту искать резервы роста, в том числе задуматься о пространственных аспектах экономического роста. Ответом на эти вызовы стала формулировка тезиса, легшего в основу подготовленной Минрегионом стратегии: отказ от политики выравнивания социально-экономического развития регионов и опережающее развитие территорий, которые могут стать локомотивами роста для экономики страны. Тем самым федеральное министерство впервые внятно заявило, что на нынешнем этапе развития России без локомотивов, точек роста не обойтись, а идея выравнивания себя исчерпала и целям роста экономики не соответствует.
Как и любой пионерный документ, стратегия развития регионов дает повод для острой дискуссии. Время есть – правительство отправило документ на доработку и намерено вернуться к нему в IV квартале 2005 г.
Что делать с Востоком?
Представленная министерством стратегия опирается на хорошо известную в регионалистике теорию центро-периферийного развития. Очень коротко ее суть в следующем. Экономический рост концентрируется в полюсах роста (как правило, в крупных городах) в силу наличия у них определенных конкурентных преимуществ (развитая инфраструктура, квалифицированные кадры, емкий потребительский рынок, наличие научно-образовательных центров и т. д.). Территории, соседствующие с полюсами роста, развиваются за счет позитивного влияния лидеров: периферия начинает производить продукцию для рынков полюсов роста, на периферию выносятся производства ради экономии на издержках и т. д. В России примером реально работающих центро-периферийных отношений являются Москва и окружающие ее области.
Поскольку центро-периферийные отношения – объективно существующая в мировой экономике реальность, во многих странах их учитывают при разработке региональной политики, выделяя в качестве ее объектов именно полюса роста. По такому пути пошли, например, в Германии при разработке концепции развития восточных земель после объединения страны.
Однако применительно к России акцент на центро-периферийные отношения сталкивается с одной базовой проблемой. Эта концепция хорошо работает при достаточно высокой плотности населения и равномерном распределении крупных городов по территории страны. В случае же огромных расстояний, наличия обширной периферии и дефицита инфраструктур (как в России) вовлечь эту периферию в сферу влияния полюсов роста или выделить будущие полюса роста в самой периферии оказывается задачей крайне трудной. И эта проблема в представленной министерством стратегии не решена. Это явно проявилось в предложенных разработчиками критериях определения локомотивов, которые должны стать объектами серьезных бюджетных инвестиций. По мнению авторов, “регион можно считать локомотивом, если он […] уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП”. Но очевидно, что, например, на Дальнем Востоке и в Забайкалье под это условие не подпадает ни один регион: восток страны отстает по темпам роста, испытывает отток населения, находится под угрозой миграционного, экономического и в перспективе политического давления со стороны соседних стран. Схожая ситуация и за пределами Забайкалья, в других несырьевых регионах Сибири. Задача развития, нового освоения востока страны должна быть непременно решена при доработке стратегии.
Локомотивы настоящего или локомотивы будущего?
Этот пример обнажает серьезную проблему стратегии: какими должны быть критерии выбора регионов-локомотивов, которые станут площадками ускоренного развития? Критерии выработаны слабо. Например, среди них встречаются такие: “в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса” или “в данном регионе сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны”. Как все это измерить?
Для определения локомотивов министерство фактически предлагает следовать сложившейся карте доноров федерального бюджета, что имеет серьезные минусы и не соответствует современным вызовам. Будущими объектами ускоренного развития совершенно необязательно должны стать именно нынешние “чемпионы” – Москва, Самара, Тюмень и т. д. Наоборот, действительность диктует нам необходимость выявления новых точек роста, реализации новых конкурентных преимуществ, пространственного размещения и развития новых специализаций. Сложившаяся карта регионов-лидеров – это лишь пространственное зеркало преимущественно сырьевого хозяйства, которое должно быть диверсифицировано с учетом реалий инновационной экономики, и это надо учесть в критериях выбора новых локомотивов. Например, предложенная президентом Ассоциации независимых центров экономического анализа Леонидом Григорьевым классификация регионов по уровням развития и специализациям – интересная база для формулировки стратегий развития не только сырьевых регионов и регионов-экспортеров, но и многоотраслевых регионов, прибрежных регионов, аграрных регионов и проч.
С другой стороны, озвученная в стратегии необходимость перехода к поляризованному развитию и опережающим инвестициям в регионы-локомотивы не может отменить необходимости внятной точечной поддержки проблемных регионов, например Северного Кавказа. Каким должно быть денежное соотношение федеральной поддержки полюсов роста и проблемных регионов? Становясь на магистральный путь поляризованного развития, нам необходимо четко определить набор и стоимость сопутствующих программ, которые необходимо реализовывать исходя из угроз территориальной целостности, этноконфессиональных опасностей и проч. Иначе риски поляризованного развития могут серьезно перекрыть все возможные преимущества этой продуктивной доктрины.
Общее дело
Реализация любой, а особенно революционной по своим подходам, стратегии регионального развития – мероприятие крайне чувствительное к ходу других действий федеральной власти. Поэтому на этапе принятия региональной стратегии максимально важно достичь консенсуса разработчиков, экономического блока правительства, ключевых отраслевых ведомств и региональных элит.
Так, одна из базовых проблем, способных оказать определяющее влияние на реализацию стратегии, – пространственный аспект отраслевых федеральных целевых программ, крупнейшего канала федеральных инвестиций. Любая стратегия регионального развития обязана претендовать на соуправление гигантским потоком ФЦП, иначе она обречена на провал. Региональное распределение отраслевых ФЦП, если их не регулировать с точки зрения приоритетов пространственного развития страны, всегда будет драматически искажать реализацию любой самой правильной региональной стратегии. Просто в силу своего объема. Критерии пространственного развития должны стать базовыми при формулировке и реализации отраслевых ФЦП.
То же самое справедливо и в отношении миграционной политики, и политики в сфере образования, и проч. Показательный пример. Один из важнейших постулатов стратегии развития регионов – необходимость совершенствования миграционной политики с целью закрепления трудовых ресурсов в России и создания условий для положительного сальдо внешних миграций. Много говорится в стратегии и об образовании как важном факторе формирования “пространственной и квалификационной мобильности населения”. При этом в день обсуждения на заседании правительства стратегии развития регионов парламентарии обсуждали предложение Минобороны о резком сокращении числа военных кафедр в российских вузах и об общем призыве в армию выпускников. А это не что иное, как создание условий для оттока квалифицированных молодых российских граждан из страны.
Зависимость стратегии от других составляющих федеральной политики делает актуальной проблему выработки и внедрения действенных механизмов согласования ведомственных интересов, особенно при распределении по регионам федеральных инвестиций. Эту проблему, конечно, не решить в рамках предложенной Межведомственной комиссии при Минрегионе (т. е. при отдельном министерстве). Нужны: а) консенсус федеральных и региональных элит и ключевых ведомств вокруг целей и методов региональной политики и б) постоянно действующий механизм оценки в федеральной политике “региональных последствий нерегиональных решений”.
Одной из площадок для достижения такого консенсуса должно стать широкое обсуждение возврата части полномочий на региональный уровень. Прошедший в субботу в Калининграде Госсовет на эту тему лишь номинировал проблему: консолидация инструментов развития на федеральном уровне достигла предела неэффективности, и в условиях фактической встроенности губернаторов в исполнительную вертикаль часть значимых для экономического развития полномочий можно вернуть на региональный уровень, что повысит возможности регионов к саморазвитию. Эта работа также должна происходить в рамках совершенствования стратегии.
Противников больше
Необходимо учитывать, что у перехода к доктрине поляризованного развития есть несколько групп противников. Во-первых, это чиновники финансово-экономического блока правительства, традиционно отстаивающие возможность сохранения политики выравнивания, т. е. перераспределения через федеральный бюджет доходов меньшинства (доноров) на нужды большинства (реципиентов).
Кроме того, среди основных противников реализации стратегии поляризованного развития окажутся и сами регионы. Очевидно, что основу антилобби составят реципиенты – главные бенефициары нынешней перераспределительной политики выравнивания. Кроме того, попытки переориентировать идущие в регионы инвестиционные потоки, естественно, столкнутся с сопротивлением тех регионов, которые могут лишиться части ранее обещанных им средств. Это касается регионов, достигших сегодня определенных высот в освоении федеральных инвестиций. Более того, недовольные могут появиться и среди доноров – если их ожидания попасть в локомотивы роста окажутся напрасными. Причем если сейчас распределение федеральных инвестиций по регионам в немалой степени определяется при разработке ежегодных законов о федеральном бюджете (т. е. это распределение не строго задано на несколько лет вперед и на федеральные средства может претендовать любой регион), то в соответствии со стратегией локомотивы роста будут четко названы в специальном документе – Генеральной схеме пространственного развития России. И количество федеральных средств, на которые может рассчитывать тот или иной регион, будет довольно жестко лимитировано в долгосрочной перспективе.