БЛИН КОМОМ: Итоги монетизации

Прошло уже полгода с момента вступления в действие знаменитого 122-го закона. Как регионы воспользовались данной им свободой монетизировать или сохранять натуральные льготы – все или частично? Каковы итоги реформы на региональном уровне? На эти вопросы мы попытались ответить по просьбе представительства Всемирного банка в России.

Задачи реформы

У 122-го закона было три основных цели. Во-первых, перевести подавляющую часть льгот из натуральной в денежную форму. Это оправдывалось тем, что у людей не было выбора. Те, кто живут в деревнях, не ездят на городском транспорте, не пользуются телефоном, хотя теоретически эти льготы имеют. А вот если дать им деньги, они почувствуют, что их социально защитили.

Во-вторых, расплачиваясь за бывшие натуральные льготы по проезду на автобусах, троллейбусах и трамваях живыми деньгами, бывшие льготники должны были существенно помочь финансовому положению муниципальных предприятий общественного транспорта.

В-третьих, обязательства бюджетов всех уровней нужно было привести в соответствие с их реальными возможностями. Однако при этом Госдума настояла на включении в 122-й закон требования, чтобы положение ни одного льготника не было ухудшено. Из этого следует, что при выдаче денег сумма должна была быть не меньше, чем та виртуальная сумма льгот, на которую каждый льготник имел право.

При этом регионам были делегированы расходные полномочия по обеспечению мер социальной поддержки в отношении таких многочисленных категорий, как ветераны труда, труженики тыла Великой Отечественной войны и жертвы политических репрессий.

Можно с уверенностью утверждать, что все упомянутые выше цели на региональном уровне не были достигнуты.

Четыре ответа

Первая цель. Среди субъектов Федерации можно выделить четыре типа поведения в связи с монетизацией. Пятнадцать субъектов Федерации пошли по пути сохранения всех или почти всех льгот в натуральной форме с введением в ряде случаев региональных ежемесячных денежных выплат (РЕДВ). Это Белгородская, Курская, Московская, Смоленская, Мурманская, Новгородская, Астраханская, Волгоградская, Самарская, Иркутская и Новосибирская области, Алтайский и Ставропольский края, республики Марий Эл и Мордовия.

Двадцать девять регионов сохранили большинство натуральных льгот, а остальные монетизировали в форме РЕДВ. По такому пути пошли Москва, Костромская, Липецкая, Рязанская, Тульская, Калининградская, Псковская, Ростовская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Пермская, Ульяновская, Свердловская, Тюменская, Омская, Магаданская и Сахалинская области, Эвенкийский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ, Хакасия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия.

Двадцать один регион монетизировал большинство льгот. Это Санкт-Петербург, Ивановская, Орловская, Тамбовская, Тверская, Ярославская, Ленинградская, Курганская, Челябинская, Томская, Амурская и Читинская области, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Коми, Башкирия, Татарстан, Удмуртия, Якутия и Приморский край.

И только восемь регионов – Владимирская, Воронежская, Калужская, Архангельская, Вологодская, Камчатская области, Карелия и Краснодарский край – монетизировали практически все льготы (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг).

Таким образом, сплошная монетизация в регионах не состоялась. В результате пусть во многом формальное, но единое социальное пространство, которое существовало до этого, распалось. Скажем, жертвы политических репрессий в разных регионах оказались в разном положении. Дифференциация очень большая: размер РЕДВ – от 505 руб. в Мурманске до 50 руб. в Московской области, хотя и там и там почти все льготы оставили в натуральном виде. Но Конституция (статья 19, ч. 2) гарантирует равенство прав независимо от места жительства. Таким образом, человек, относящийся к определенной федеральным законом категории, имеет равные права по всей территории страны, где бы он ни жил. Мы же имеем ровно противоположный, т. е. прямо нарушающий Конституцию порядок.

Деньги и транспорт

Вторая цель. Очевидно, что в этих условиях далеко не во всех регионах в адрес муниципальных предприятий общественного транспорта стали поступать дополнительные потоки живых денег. Более того, даже там, где льготы по проезду на внутригородском транспорте были заменены РЕДВ, ситуация мало изменилась. Люди просто оставили деньги себе, перестав ездить на автобусах, троллейбусах и трамваях. Таким образом, не достигнута и вторая из поставленных перед монетизацией целей.

Третья цель. При проведении реформы не должно было произойти ухудшения положения льготников. Но регионы, вводя свои меры, исходили абсолютно не из этого требования, а из того, сколько у них есть денег. Никто не подсчитывал реальную стоимость натуральных льгот, которыми пользовались люди, и в результате где-то, я не исключаю, могли дать деньгами больше, чем стоили натуральные льготы, но где-то дали существенно меньше. Но если хотя бы один человек в нашей огромной стране ухудшил свое положение, это прямое нарушение 122-го закона. И рано или поздно судебные иски по этому поводу будут.

Созданные проблемы

Однако помимо фиаско с тремя заявленными целями реализация 122-го закона в регионах породила и ряд других тяжелых проблем. На местах приняли три различные схемы индексации РЕДВ. Первая соответствует норме, касающейся льготников, получающих ежемесячные денежные выплаты из федерального бюджета: увеличение происходит вместе с индексацией базовой части трудовой пенсии. Вторая привязывает рост РЕДВ к местному индексу инфляции. Третья оставляет этот вопрос на полное усмотрение властей субъекта Федерации. Такой разнобой еще более увеличивает и без того недопустимые межрегиональные различия в положении льготников.

Другая проблема. Представьте себе ситуацию: житель, допустим, Московской области, ветеран труда, на старости лет остался один, а дети у него, скажем, в Калужской области. Он переезжает к ним жить, но в Калужской области ему ничего не положено, пока он там не зарегистрируется. Врач даже не выпишет ему льготный рецепт, потому что для бюджета этого региона он чужой. А если он не хочет регистрироваться, потому что в Московской области у него, допустим, остался дом? Если бы льготы в Московской области были монетизированы, ему хотя бы перечислялись на счет какие-то деньги, но, поскольку правительство Московской области почти все льготы оставило в натуральном виде, получается абсурдная ситуация – льготник, ветеран труда не может пользоваться льготами ни там ни там! В такой ситуации оказались сотни тысяч человек, но об этом как-то не говорят и не пишут...

Еще одно неприятное последствие. Льготники далеко не во всех случаях относились к малоимущим. Но в связи с отвлечением значительных средств из местных бюджетов на вновь введенные РЕДВ, а также необходимостью индексации заработной платы бюджетников в местных бюджетах оказались перекрытыми возможности адресного подхода к социальной поддержке. Сейчас всего в 35 регионах действуют специальные программы помощи малоимущим, т. е. фактически программы борьбы с бедностью.

Сильное давление на бюджеты заставляет регионы идти на различные хитрости. Например, сейчас местные власти в лице органов соцзащиты подталкивают пожилых людей к тому, чтобы они получали инвалидность. Инвалиды – это уже зона ответственности федерального центра. В органах медико-социальной экспертизы сформировались очереди на месяцы вперед.

Монетизация была необходима, но из-за спешки и некомпетентности авторов этой реформы мы получили во многом обратный эффект. Сумма накопленных просчетов и ошибок – как в отношении льготников, ответственность за которых несет федеральное правительство, так и в отношении регионов – настолько велика, что требуется существенная и неотложная корректировка 122-го закона. Причем готовить ее нужно совместными усилиями центра и субъектов Федерации.