ТЕХНОЛОГИИ РЫНКА: Концессии в процессе

Одна из сфер применения подобной формы взаимодействия государства и частного бизнеса – жилищно-коммунальное хозяйство. Государство добывает деньги на его поддержание в более-менее неаварийном состоянии (не говоря уже о модернизации), постоянно повышая тарифы. А население справедливо ропщет, абсолютно обоснованно утверждая, что и существующие расценки необоснованно завышены.

Кто старое помянет

В 1922–1927 гг., когда Россия проводила новую экономическую политику (НЭП), в страну поступило более 2000 концессионных предложений, из них было реализовано почти 10%. В рамках концессий в европейской части России заработало несколько тысяч предприятий как в тяжелой промышленности, так и в области энергоснабжения. Концессионеры, в частности, помогли реализовать знаменитый план ГОЭЛРО (электрификацию всей страны).

Снова о концессиях в России вспомнили более 10 лет назад. В Государственную думу был внесен соответствующий законопроект. Как вспоминает Сергей Яшечкин, председатель правления “Европейского водного партнерства”, своим появлением он был обязан насущной необходимости решать вопросы развития инфраструктуры – транспортной, коммунальной. Однако каждая отрасль “стала писать закон под себя”, говорит Яшечкин, и отраслевое законотворчество привело к тому, что общего понимания, какой должна быть концессия, не сложилось. Закон был отложен в долгий ящик.

В 2004 г. в составе пакета по формированию рынка доступного жилья на суд депутатов был вынесен законопроект “Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг”. Законодательная власть даже успела принять его в первом чтении. Основной идеей законопроекта было привлечение частных инвесторов-операторов в сферу управления и развития объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, в том числе с целью подготовки и оснащения земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, необходимым инженерным обеспечением. Но дальше первого чтения законопроект не пошел. Он был снят с обсуждения по предложению Георгия Бооса по причине необходимости разработки и принятия “большого” рамочного законопроекта о концессиях в разных, а не одной областях экономики.

В 2005 г. на свет снова появился закон о концессиях. Правда, говорит Дмитрий Хомченко, руководитель проекта “Городское хозяйство” фонда “Институт экономики города”, он довольно сильно отличался от первоначального варианта 10-летней давности и все области также не охватывал. В нем были четко определены всего лишь 14 объектов инфраструктуры, к которым допускался частный капитал. В их числе разнообразные дороги, метрополитен, морские и речные порты, аэродромы, гидротехнические сооружения, системы коммунальной инфраструктуры и т. д. Тем не менее закон “О концессионных соглашениях” был оперативно принят Госдумой в июле 2005 г., как раз перед летними депутатскими каникулами.

“Не все идеи, которые закладывались в закон о концессиях в 1995–1996 гг. (Верховный совет РСФСР принял аналогичный закон еще в 1993 г., но на него было наложено вето президентом РФ), вошли в его окончательный текст, – рассказывает Хомченко. – В целом, наверное, это и к лучшему, хотя об отдельных деталях можно поспорить. В принципе, решение одобрить закон можно назвать актом политической воли – дискуссии по каждой спорной позиции можно было продолжать еще не один десяток лет”.

А государству срочно надо решать проблему с приведением в порядок жилищно-коммунального хозяйства, для чего, по приблизительным подсчетам Владимира Германенко, заместителя председателя комитета по бюджету Совета Федерации, сейчас необходимо как минимум 3 трлн руб. “На ЖКХ у нас выдан мандат местному самоуправлению, в итоге последние 15 лет мы практически ничего не вкладывали в эту отрасль”, – говорит сенатор. По мнению Юрия Тыртышова, заместителя руководителя Федерального агентства по строительству и коммунальному хозяйству (Росстрой), федеральные деньги должны, в принципе, постепенно уйти из ЖКХ, а отрасль будет поддерживаться силами частных инвесторов.

Однако инвесторы сразу заговорили о том, что принятие закона о концессиях решало скорее политические, нежели экономические задачи.

“Намерение государства привлечь в сферу ЖКХ частных инвесторов остается скорее лозунгом, нежели законодательно подкрепленным предложением, – говорит Яшечкин, – частным компаниям этот закон не поможет. Поэтому, если государство собирается выделить нам в помощь на развитие ЖКХ какие-то средства, скажем спасибо. Нет – будем работать самостоятельно, как и раньше”.

“Иногда законы задают слишком высокую планку для их исполнителей, – считает Константин Апрелев, член рабочей группы по реализации общенационального проекта “Доступное и комфортное жилье – гражданам России”. – Не все муниципальные образования, к примеру, готовы выполнять так, как это нужно, закон “О концессиях”. Более того, не каждому муниципалитету это интересно. Как мотивировать чиновников – это сложный вопрос, соответственно, тормозится создание инструментов для реализации закона”.

До сих пор правительством РФ не утверждены типовые соглашения, по которым должны работать концессионеры. То есть если даже теоретически найдется желающий заключить договор о концессии, то практически он не сможет этого сделать – просто никто еще не знает, как правильно составить такой контракт. Однако это не самая большая беда. “Это технологическая проблема, она решаема, – говорит Хомченко, – хотя процедура ведомственных согласований достаточно длительная. Важно не допустить перегибов и найти баланс между двумя позициями – частных инвесторов и государства”.

Инвесторы и юристы, в свою очередь, сомневаются, что одним типовым соглашением для всех отраслей можно закрыть все возникающие у концессионера вопросы. “Типовой договор – это какой-то механический подход, – убежден Яшечкин. – Нельзя в разных отраслях штамповать одно и то же. Как можно сравнивать концессии в области транспорта и водоснабжения? За рубежом концессионное соглашение – предмет специального договора между сторонами”.

Главный недостаток закона, считает Яшечкин, в том, что он определил предметом концессии недвижимое имущество, а не вид деятельности. “В области ЖКХ важно создавать концессии не на отдельные объекты, а на всю инфраструктуру. К примеру, в области водоснабжения главное – не эксплуатировать единичную насосную станцию, а развивать всю технологическую систему”.

Владилен Прокофьев, руководитель сектора “Развитие конкурентных отношений” фонда “Институт экономики города”, называет основной задачей закона создание стимулов для местных властей модернизировать коммунальную и прочую инфраструктуру, принуждая чиновников вовлекать в процесс частных инвесторов. Яшечкин заявляет, что в законе нет механизма обеспечения обязательств государства перед концессионерами. “В законе прописано, что объект, построенный концессионером, сразу становится собственностью муниципалитета, – рассуждает Яшечкин. – Получается, государство “стимулирует” чиновников найти повод и разорвать концессионный договор, получив новое качественное сооружение. Что остается инвестору? Слушать от муниципальных властей, что они про него помнят, что расплатятся, как только у них появятся деньги, и... банкротиться”.

Закон “О концессионных соглашениях” является законом прямого действия – он подробно расписывает в том числе процедуру конкурсного отбора концессионеров. На взгляд потенциальных инвесторов, ее критерии необходимо пересмотреть. Как отметили специалисты фонда “Институт экономики города”, немногие страны столь детально, как Россия, регулируют процесс выбора концессионера, включая порядок подачи документов, этапы конкурсного отбора, их предельные сроки и т. д. “Инвесторов отпугивает тот колоссальный объем информации, который надо представить на конкурс, – говорит Мария Минскова, юрист компании Gide Loyrette Nouel. – Они не боятся раскрыть свои карты, просто стоимость необходимой для конкурса документации может составить до 30% от стоимости проекта. А никакой гарантии, что они выиграют конкурс, у них нет”.

“Мы приветствуем прозрачность конкурсной процедуры, – говорит Яшечкин. – Но в критерии конкурсного отбора почему-то забыли включить требования к квалификации потенциального концессионера. Поэтому какая-нибудь никому не известная компания “Ветерок” с капиталом в несколько десятков тысяч рублей может предложить собственнику, т. е. муниципалитету, лучшие условия и обойти крупную корпорацию с миллионными оборотами и солидным опытом работы в данной сфере. И никто не поинтересуется, способен ли новоявленный концессионер выполнить взятые на себя обязательства”.

“Интерес инвесторов к концессиям есть, – утверждает Ольга Ревзина, юрист компании Gide Loyrette Nouel. – Есть и компании, которые хотят работать по концессионной схеме. Но не в рамках данного закона”. По мнению юриста, закон был принят отнюдь не в интересах частных инвесторов – государство никак не гарантирует защиту их финансовых вложений. Концессионер не может получить в лице муниципалитета долгосрочного соинвестора (бюджеты в стране утверждаются ежегодно, а концессионный договор заключается обычно лет на 20) или же заложить сам объект концессии – это запрещено, перечисляет другие отрицательные для инвесторов статьи закона Ревзина.

К тому же с 1 января 2006 г. вступил в силу 210-ФЗ о тарифном регулировании, по которому органы муниципального управления получили возможность самостоятельно устанавливать тарифы на инвестиционные проекты предприятий города. Законом установлены и ограничения тарифов, правда, в отдельных случаях их предельные величины могут повышаться и ежегодно пересматриваются заново. Прокофьев считает, что закон о тарифном регулировании практически закрыл для концессионеров такие отрасли ЖКХ, как водоснабжение и водоотведение.

Эксперты едины во мнении, что правильные концессии привлекательны для бизнеса. “Работать по договору концессии выгоднее, чем, к примеру, по договору аренды, – говорит Прокофьев. – Во-первых, концессионер не платит арендную плату за эксплуатацию объекта, во-вторых, он имеет право начислить амортизацию на это имущество, а не брать, к примеру, деньги на развитие бизнеса из прибыли. Наконец, здесь действуют разные системы налогообложения”. Однако пока что юридические проблемы мешают инвесторам переквалифицироваться в концессионеров.

Обходные пути

Мартин Шаккум, председатель комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, заявил на одном из публичных заседаний: “Хорошо, что крупные компании находят способы обходить наши законы”. Депутат имел в виду пресловутый 214-ФЗ “Об участии в долевом строительстве...”, но, в принципе, эта фраза иллюстрирует общепринятую практику в любых областях экономики.

Сейчас вместо концессий заинтересованные компании работают по договорам аренды, привязывая их к дополнительным контрактам с местными администрациями. Как выразился Сергей Яшечкин, “продвинутые частные операторы в рамках существующего правового поля и Гражданского кодекса выстраивают систему взаимоотношений, которая позволяет заниматься тем же самым [т. е. концессиями]”. Само “Евразийское водное партнерство” заключило соглашение о стратегическом сотрудничестве с администрацией Омска, договор об аренде местного водоканала и инвестиционный договор. Результатом частно-государственного партнерства стало улучшение финансового положения омского водоканала. К примеру, инвестор взял на себя погашение долгов МУП “Водоканал г. Омска”, по словам Яшечкина, к концу 2005 г. удалось погасить практически всю кредиторскую задолженность предприятия и привести его к нулевому балансу. Кроме того, на средства Евразийского водного партнерства были приобретены и установлены новые агрегаты в цехе очистки стоков, система автоматического контроля и учета электроэнергии, новое оборудование в абонентской службе “ОмскВодоканала”. В целом в развитие системы водоснабжения и водоотведения Омска в 2005 г. было направлено около 400 млн руб. По статистике прошлых лет, эта сумма не превышала 200 млн руб.

Систему “связанных договоров”, в основе которых лежит договор аренды сетей водоснабжения на 49 лет, использует и компания “Новогор-Прикамье”, работающая с водоканалом Перми. По словам Михаила Никольского, генерального директора “Новогор-Прикамья”, с точки зрения ведения бизнеса договор концессии гораздо удобнее для работы оператора ЖКХ, но работать по существующему закону невозможно. “Основная сложность заключается в том, что закон не всеобъемлющ, а ориентирован на узкий сегмент концессий, в частности строительство платных автомобильных дорог. А, к примеру, ремонт сетей водоснабжения не подходит под описанные в законе определения “модернизации” или “реконструкции”. Поэтому для нашей работы он непригоден”.

Никольский утверждает, что кроме договора аренды компания заключила ряд договоров, воспроизводящих реальный механизм концессии. “Одним из важнейших документов является инвестиционное соглашение (с администрациями Перми и области), в рамках которого прописана программа комплексного развития коммунальной инфраструктуры города – в соответствии с ней компания осуществляет свою деятельность”, – рассказывает Михаил Никольский.

Однако он сам признает, что такая схема не идеальна: “К сожалению, подобная система плохо понятна нашим партнерам и инвесторам, среди которых есть такие крупные организации, как Европейский банк реконструкции и развития. У финансистов есть термин bankable, который означает пригодность предприятия для финансирования, его соответствие целому ряду требований. Так вот система связанных договоров, описывающая бизнес операторов ЖКХ, снижает их bankability, т. е. пригодность в глазах иностранных партнеров”.

“Более-менее успешно в рамках концессий – таких, какими их определил действующий закон, – инвесторы могли бы работать с такими объектами, как дороги, в частности автомобильные”, – говорит Ольга Ревзина. Хомченко заявляет, что сейчас активно обсуждается ряд проектов в области транспортной инфраструктуры, куда государство намеревается пригласить частный бизнес, в частности сооружение новых или модернизация существующих дорог. Платными могли бы стать участки трассы Москва – Санкт-Петербург, Кольцевой автодороги вокруг Питера (так называемый западный скоростной диаметр), Четвертого кольца вокруг столицы (“бетонки”) и т. д. Но пока что не принят закон “О платных дорогах” и не найдены точки финансового соприкосновения государственных и частных интересов. Так что вопрос с концессиями и в этой области пока остается открытым.