ТЕХРЕГУЛИРОВАНИЕ: Наука тормозить
В конце 2002 г. закон “О техническом регулировании” открыл реформу обязательного нормирования (ГОСТов, санэпидемиологических нормативов, строительных норм и правил и проч.), лицензирования и сертификации, госконтроля и надзора. Мотивы: старая система обременительна и неэффективна, является барьером для инвестиций и инноваций, роста ВВП, повышения конкурентоспособности. Взяткоемкость здесь на порядки превышает то, что творится в ГИБДД.
На смену должны прийти технические регламенты, призванные снять избыточное регулирование и внятно определить, кто и что обязан выполнять. Противодействие реформе отчаянное: это удар по множеству кормушек... На недавнем заседании правительства ситуация с техрегулированием в стране была названа “отвратительной”.
И все же реформа становится необратимой: в Думу поступают первые проекты техрегламентов. Отсюда новый накал страстей. Реформа напоминает автомобиль, в котором один водитель давит на газ, другой на тормоз. Из-под колес валит такой дым, что правых и виноватых уже не разглядеть. А надо.
“Не принят ни один технический регламент!” – любимый рефрен выходцев из бывшего Госстандарта. Расчет прост: удар придется по отвечающему за реформу Минпромэнерго и тогда упавшее знамя подхватят те, для кого оно с самого начала было как красная тряпка для быка.
Эти люди это знамя уже носили. Именно Госстандарт провалил первую бюджетную программу разработки регламентов. Зато по поводу утраченного времени больше всех горячатся те, кто реформу морозил и продолжает это делать.
Теперь Минпромэнерго, героически наверстывая упущенное другими, запустило бюджетную программу. Но и этот прорыв не дает ожидаемых результатов. Проекты регламентов вязнут в согласованиях. С проблемой межведомственных согласований законопроектов не всегда справляется даже сам аппарат правительства. Когда же такая задача спускается на разработчиков регламентов, то интеллигентам из НИИ приходится строить матерых чиновников Минздрава, Минобороны, Ростехнадзора. Отзывы задерживаются месяцами, противоречат друг другу, а то и вовсе пишутся людьми, о реформе узнавшими утром. Профильный департамент правительства сигнализирует о срывах работы, от которой он сам изящно дистанцируется.
Двухэтажная система
Отдельный вопрос – качество проектов. Многие разработки в противоречие с концепцией реформы и законом содержат не нормы прямого действия, а лишь общие сентенции и ссылки на стандарты. Изобретатели этой двухуровневой модели также известны. Провалив начало реформы, преемники Госстандарта – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) – взялись за методологию. Год продвигали схему: “В регламентах – существенные требования, конкретные требования – в стандартах”. Комизм этого деления (сродни делению на переднеприводные и живородящие) поблек перед трагизмом вывода: в регламентах конкретных требований не будет. При этом вся система пропаганды и учебы бывшего Госстандарта заверяла, что такое изменение закона уже предрешено. Пришлось год доказывать, что отсылочная схема полностью выхолащивает реформу, противоречит установке президента на регулирование нормами прямого действия, что аналогии с европейскими подходами здесь некорректны и перевраны. Пришлось ловить коллег на злостных искажениях смысла и даже текста подписанной президентом “lорожной карты”, из которой инициативы Ростехрегулирования никак не следуют. Ревизия не прошла, отсылочную схему похоронили.
Но когда дым рассеялся, на площадке обнаружились все те же. Разработчики “двухуровневых” регламентов сидят со своими незаконно мертворожденными детищами на руках – перед лицом государства и бизнеса, а идеологи Ростехрегулирования продолжают публично пропагандировать ссылки на стандарты. Плюс мучают себя и других новой фантазией – вывести из реформы безопасность процессов, оставив в регламентах только требования к продукции.
Полгода людей путали тем, что якобы нигде в мировой практике безопасность процессов не входит в сферу техрегулирования. Пришлось предъявлять списки евродиректив по безопасности процессов, объяснять, что соглашения по барьерам в торговле не отменяют регулирования безопасности производств в национальных законодательствах, что одна система норм и контроля отвечает за то, что не загорится купленный телевизор и не сгорит телевизорный завод. Всем ясно, что проекты переписывания базового закона откровенно тормозят реформу. Но не уверен, что уже не зреет очередная ересь.
Выдавили бизнес
Один из ключевых принципов реформы – максимальное участие общественности в разработке нового технического законодательства. Но первый проект бюджетной программы был не только провален, но еще и не давал работать другим, поскольку все расписывал под госфинансирование. Бизнес убеждали, что ему на этой поляне делать нечего. В итоге многие небюджетные проекты были на годы заморожены.
Так же сработали планы выхолащивания реформы с помощью изъятия безопасности процессов из сферы техрегулирования. О провале этих идей слышали далеко не все, но, пока их пропаганда продолжается, инициатива бизнеса останется скованной. В этих затеях все больше нелепостей, все меньше к ним доверия, но ощущение смуты провоцирует в бизнесе тактику выжидания и опять тормозит дело.
Еще один тормоз – попытки ревизии норм переходного периода. Сейчас изменять старые требования можно только постановлениями правительства (а не ведомственными актами). Но ни одного такого постановления даже не подготовили и теперь перед лицом ряда раздутых и явно искусственных проблем требуют восстановить на переходный период прямое ведомственное нормотворчество. Хотя ясно, что это даст ведомствам еще один мощный стимул для саботажа реформы.
Стране и начальству внушают: беда в том, что старые СНиПы отменены, а ввести новые не дает закон. Но почему тогда за три с лишним года эти акты не подготовили под постановления правительства? И можно ли вообще отменить старые нормы, не введя новых? Закон жестко фиксирует обязательность старой нормативной базы в части безопасности – а методисты бывшего Госстроя сами подсказывают несведущим, что эти требования якобы уже можно игнорировать. И понятно: для согласующих отсутствие четких норм – второе золотое дно.
Родовая схватка
Отравления, пожары и обрушения – все это происходит при старой нормативной базе, порой не заслуживающей нормативной лексики. Обычная сводка с места аварий: нарушение правил эксплуатации зданий. Но что это за “правила”? Кто их принял и издал? Законом и программой предусмотрен общий регламент по безопасной эксплуатации зданий и сооружений – и это единственный общий регламент, разработку которого тормозили более года. Вместо дела нас убеждают в необходимости объединить в этом регламенте эксплуатацию с проектированием и строительством, в разы увеличив финансирование проекта. Но умалчивают, что для этого потребуется внести соответствующее изменение в закон, изменить само определение общего технического регламента, что повлечет изменение предметов других общих регламентов, а значит, отмену состоявшихся тендеров, пересмотр других вовремя начатых и уже согласованных проектов. И все это ради нелепой идеи слить правила для директоров рынков с нормами для проектировщиков и строителей. С таким же успехом можно объединить самоучитель игры на скрипке с правилами сушки дерева и рецептами лака.
Любая реформа будет под угрозой, если под ее реализацию закладываются системные ошибки и конфликты интересов. Это уже почти правило: политические и правоустанавливающие органы отстаивают принципы реформы, а исполнительная власть не исполняет закон, без конца генерируя проекты его изменения. Причем в основном этим заняты агентства и надзоры, административной реформой от правоустановления вовсе отделенные.
Все это напоминает агонию, усугубленную неправильными родовыми схватками. Но, строго говоря, реформа уже состоялась. Сейчас это единственная стопроцентно популярная реформа. За последнее время ни один проект власти не вызывал такого энтузиазма в сообществе. Каждая новая авария – еще одно напоминание о необходимости реформы. Наконец, реализовать национальные проекты при нынешней системе техрегулирования можно либо спецмерами, либо никак.
Сейчас это уже проблема времени. Но с каждым месяцем пробуксовки реформы страна несет потери в экономике – и в репутации власти.