ТОЧКА ЗРЕНИЯ: Нестыковки на властных орбитах


Многие отмечают, что система административно-правовых и нормативно-правовых актов, принятых в Москве, далека от совершенства, запутанна и противоречива. Но все соглашаются с тем, что она достаточно мобильна, целостна, подкреплена административным ресурсом и реально действующими механизмами исполнения, что дает возможность пусть не быстро и не очень прямо, но урегулировать практически любой вопрос в процессе реализации инвестиционных проектов. Плюсы и минусы этой системы до недавних пор были сбалансированны, что не давало возможности критикам существенно поколебать ее принципиальные положения.

Долгое время администрации города удавалась удерживать инвестиционно-строительные процессы в рамках специфического правового поля, в значительной степени сформированного на основе неофициального толкования норм федерального законодательства и замещения законодательных пробелов административно-правовыми актами. Теперь многие из этих пробелов устранены, но, похоже, не совсем так, как этого хотели в московском правительстве и как ожидали участники столичного строительного рынка.

Без вины виноватые

Инвестиционно-строительная деятельность регулируется властями города в основном с помощью административных процедур – в рамках административного права. Отношение чиновников к остальным отраслям права во многом остается неаккуратным и не всегда корректным. При издании административно-правовых актов и заключении договоров (наиболее популярная форма – инвестиционные контракты) органы исполнительной власти нередко оказываются в зоне законодательных пробелов, а иногда и вне правовых рамок.

Эта проблема касается не только взаимоотношений чиновников разных уровней между собой и с юристами. Неблагоприятные последствия правовой неразберихи, порожденной чиновниками, с одной стороны, и законодателями – с другой, отмечают почти все участники рынка недвижимости. В качестве примера можно привести ставшие массовыми случаи отказов Росрегистрации в государственной регистрации договоров аренды земельных участков, предоставленных в целях строительства по правилам, установленным правительством Москвы. Не важно, кто допускает ошибку в таких случаях – правительство Москвы или Федеральная регистрационная служба, но в любом случае страдают от этого в основном инвесторы и застройщики.

Полемика московских и федеральных законодателей по поводу принятия нового Градостроительного кодекса и поправок к Земельному кодексу, по всей видимости, не увенчалась удовлетворением обеих сторон, а переместилась в сферу правоприменительной практики. Каждая из сторон пытается играть по собственным правилам, из-за чего в городе складывается весьма противоречивая ситуация, несущая в себе серьезную угрозу всем участникам рынка городской недвижимости. Вместо того чтобы договориться и выработать единые правила игры, чиновники разных уровней превращают участников рынка в заложников политической борьбы за право управлять инвестиционно-строительными процессами в городе по собственным правилам. А поскольку эти правила между собой не стыкуются, инвесторы и застройщики так или иначе оказываются в положении правонарушителей. То, что устраивает Москву, часто не устраивает федеральные власти, и наоборот.

Именно в этом, на мой взгляд, заключается настоящая проблема. Посудите сами: инвесторы не являются свободными при заключении инвестиционных контрактов и других административных договоров, например договоров аренды земли. Предмет, условия заключения и содержание этих договоров предельно жестко навязываются администрацией по принципу “не устраивает – найдем людей посговорчивее, а ты пока начинай платить штрафы за несвоевременное оформление”. Любая компания, не принимающая административные правила игры, мгновенно будет вытеснена с рынка. Даже если эти правила не соответствуют закону, часто у контрагентов администрации нет другого выхода, как действовать по этим правилам и, соответственно, нарушать закон. Взять хотя бы практику взимания арендной платы за землю по договорам аренды, не прошедшим процедуру государственной регистрации. Эта процедура с учетом возможных приостановок может растянуться на срок до четырех месяцев. Напомню, что по закону все это время такие договоры будут считаться незаключенными. А Департамент земельных ресурсов почти всегда настаивает на оплате таких договоров по факту их выдачи и не желает учитывать требование закона и охраняемые этим законом интересы арендатора. Если же арендатор выполнит требование департамента и произведет платежи по незаключенному договору, то претензии к нему предъявят налоговые органы, так как суммы арендных платежей вычитаются из налогооблагаемой базы налога на прибыль.

Вынужденно оказавшись за пределами правового поля, инвесторы и застройщики не могут рассчитывать на полноценную защиту своих прав и охраняемых законом интересов. Например, 2–3 года назад были распространены случаи продажи городом прав аренды земельных участков под застройку. Многие из этих площадок попали на вторичный рынок и долгое время обращались на нем, за это время их рыночная цена многократно возросла. Но изначально некоторые площадки являлись непригодными для строительства. Администрация города выпустила на рынок суррогатный актив, не предусмотренный федеральным законом и не имеющий по этой причине надлежащей судебной защиты. И последний приобретатель подобного актива обречен на серьезнейшие убытки, которые ему в полном объеме никто и никогда не возместит.

Правовая незащищенность контрагентов администрации объясняет тот факт, что по большинству ключевых проблем, возникающих в процессе реализации инвестиционно-строительных проектов в Москве, судебная практика до крайности скудна. Эффективность судебной власти при разрешении споров с участием администрации по вопросам заключения и исполнения инвестиционных контрактов явно недостаточна. Если и есть единичные судебные постановления по этим проблемам, то они касаются частных и второстепенных вопросов и мало способствуют разрешению наболевших системных противоречий.

Проиллюстрирую сказанное действующим порядком взыскания с инвесторов штрафных санкций за нарушение сроков ввода объектов в эксплуатацию. В последнее время сроки реализации инвестиционно-строительных проектов в городе заметно увеличились, а покупатели квартир вынуждены иногда по 5–7 лет ждать оформления прав собственности на законно приобретенные ими квартиры. Почему-то в администрации города эту проблему связали в основном с нерадивостью инвесторов и решили прибегнуть по этому поводу к фискально-карательным мерам. Размеры повально налагаемых на инвесторов штрафов исчисляются уже десятками миллионов долларов. А где же судебная власть? Где те строгие и понятные юридические процедуры, которые при минимуме эмоций и злоупотреблений наведут максимум порядка в этом вопросе? Горкомиссии и департаменты тысячами постановлений налагают штрафные санкции, а воз, как говорится, и ныне там. Вряд ли бюджет города сколько-нибудь существенно пополнится этими миллиардами сомнительно начисленных штрафов, а сроки реализации инвестиционных проектов в городе от этого сократятся.

Контракт на выжидание

О сроках, устанавливаемых для инвесторов и застройщиков инвестиционными контрактами, следует поговорить отдельно. Рассмотрим идеальный инвестиционный проект, реализуемый на конкурсной основе с предварительно разработанной градостроительной документацией, небольшим объемом строительства продолжительностью 18 месяцев и без всяких обременений, связанных с отселением жителей, сносом гаражей и проч. Предположим, что все согласования произойдут в нормативные сроки и не возникнет задержек, вызванных ошибками инвестора или городских служб, все согласуется с первого раза без всевозможных корректировок и пересогласований. Даже в этом счастливом случае общая продолжительность всех согласовательных процедур превысит 2,5 года, из которых:

– 2,5 месяца уйдет на оформление правоустанавливающих документов и договора аренды земельного участка;

– 19 месяцев – на различные согласования до получения разрешения на строительство;

– 5,5 месяца – на сдачу объекта в эксплуатацию;

– 5 месяцев – на оформление имущественных прав.

В действительности все будет происходить гораздо дольше – хотя бы потому, что, когда застройщик пойдет получать разрешение на строительство, срок действия выданного акта разрешенного использования (один год) гарантированно истечет и придется его продлевать. При продлении этого акта скорее всего выяснится, что некоторые из ранее выданных заключений по условиям проектирования утратили силу, из-за того что тот или иной градостроительный норматив ужесточился, и вопрос о данном строительстве сегодня должен быть решен отрицательно. И так до бесконечности. Таким образом, выполнить условия инвестиционного контракта быстрее, чем за четыре года, абсолютно нереально.

В то же время администрация без всякого разумного обоснования и согласования с инвестором пропишет в описанном инвестиционном контракте сроки реализации, не превышающие двух лет, после которых начнет начислять штрафные санкции по 2% в месяц от стоимости возводимого объекта.

И тем не менее инвесторы бьются на городских торгах за такие инвестиционные контракты, взвинчивая цену на них до умопомрачительных пределов, к которым устремляются и цены на московские квартиры. Разве не парадокс?

С молотка

Теперь немного о конкурсах. Инвестиционные торги, проводимые сегодня в городе, безусловно, являются гораздо более цивилизованной и прозрачной формой распределения строительных площадок, чем ранее существовавшие. Чего нельзя сказать о продукте, выставляемом на торги. Прежде всего это продукт ненадлежащего качества. Я имею в виду не только и не столько качество градостроительной документации, сколько юридическое качество конкурсных условий. Часто эти условия предусматривают для частных инвесторов совершенно не свойственные им правомочия: отселение жителей или урегулирование отношений с собственниками сносимых объектов недвижимости, ликвидация гаражей-стоянок, корректировка границ природных комплексов, снятие ряда других обременений. Закона, который бы обеспечил реализацию указанных правомочий, не существует.

Такая правовая конструкция на практике чаще всего оборачивается юридическим тупиком и пересмотром условий заключенных инвестиционных контрактов. Наглядно это можно увидеть на примере лотов-гигантов, предусматривающих реновацию сложившейся квартальной застройки.

Что касается количества реализуемых на торгах лотов, то согласно пресс-релизу Тендерного комитета по итогам 2004 г. было реализовано 25 лотов суммарной площадью 2,53 млн кв. м. Если остановиться на лотах, предполагающих жилищное строительство, и исключить из них те, которые, как было показано выше, с правовой точки зрения несостоятельны и по-хорошему должны быть отменены, то останется лотов всего лишь на 137 500 кв. м, что составляет менее 3% от объема жилья, ежегодно вводимого в Москве в эксплуатацию.

В 2005 г., несмотря на все старания Тендерного комитета, объем реализованных на торгах площадок под жилищное строительство не увеличился, а сократился, и существенно – почти в 2 раза приблизительно до 72 000 кв. м. Такие данные следуют из анализа итогов проведенных торгов. Если все площадки будут распределяться только через систему городских аукционов, то как же при такой производительности аукционного конвейера можно обеспечить сколько-нибудь существенные объемы жилищного строительства?

Многие связывают столь низкие объемы торгов с дефицитом пригодных под жилую застройку земельных участков. Но в действительности это не совсем так. Дефицит распространяется только на свободные от обременений, так называемые очищенные площадки. Все прочие территории – промышленные зоны, не занятые производством, территории под ветхим и аварийным фондом жилья или заброшенными объектами незавершенного строительства – имеются в городе в предостаточном количестве. Задача заключается только в правильной организации работ на этих территориях, а точнее сказать, в снятии искусственных ограничений на вовлечение этих территорий в гражданский оборот. Пока же ситуация развивается в прямо противоположном направлении. Если раньше у собственника того или иного объекта недвижимости уходило не более полугода на получение разрешения на строительство на месте своего объекта,

то сейчас это сделать невозможно в принципе. Федеральное законодательство предусматривает только две формы предоставления земель под строительство: выкуп земли в собственность или аукционы. Первая возможность блокируется правительством Москвы, вторая неприемлема для собственников.

Угрозы или надежда?

Новеллы федерального законодательства по вопросам земли и градостроительства представляются вполне обоснованными, так как в основу их положены прогрессивные и разумные принципы, с которыми трудно не согласиться: системность градостроительной деятельности, публичность и открытость принимаемых решений, свобода рынка. Федеральные законодатели аргументируют необходимость введения новых правил игры в том числе необходимостью устранения негативных явлений, которые достаточно ярко проявились в московской системе распределения городских земельных участков под застройку и последующего администрирования строительных проектов. Но в совокупности нормативно-правовые акты, принятые на федеральном уровне, не создают целостного свода правил, описывающих многообразие реальных ситуаций, возникающих при строительстве и реконструкции городских объектов недвижимости.

Из-за отсутствия в новых федеральных законах детальных переходных положений и продуманного порядка введения этих законов в действие огромное количество инвестиционно-строительных проектов оказалось в подвешенном состоянии. Приведу пример из собственной практики. Еще в 2003 г. наша компания выиграла на городских торгах право строительства жилого дома по адресу: ул. Мишина, 57. По условиям заключенного инвестиционного контракта мы почти сразу выплатили городу $9 млн. Еще $2,5 млн было потрачено нами на устранение ошибок конкурсной документации, проектирование и процентные выплаты. Однако до настоящего времени нам не удается завершить даже проектирование этого объекта, поскольку из-за ошибок в конкурсной градостроительной документации потребовался незначительный доотвод земли под придомовую территорию. Земля есть, и выделить ее, не нарушая ничьих интересов, можно. Но в органах регулирования землепользования говорят: “Извините, поменялось законодательство. Сейчас это можно сделать только на городском аукционе, но аукцион в вашем случае провести невозможно. Так что ждите, когда законодательная база “обомнется” под вашу ситуацию”. Как говорится, комментарии излишни.

Вопрос о земле

Ключевым моментом, по которому власти города не желают идти на компромисс с федеральным центром, является вопрос о земле. Если в основе федерального законодательства о строительстве лежит регулирование процессов предоставления земельных участков под застройку, в том числе и на праве собственности, Москва в подавляющем большинстве случаев продолжает практику заключения инвестиционных контрактов на строительство, главным назначением которых является изымание у инвесторов так называемой доли города в денежном или натуральном выражении.

Земельный вопрос является наиболее острым и крайне болезненным для всех участников рынка недвижимости и просто хозяйствующих субъектов. В городе свирепствует земельная инспекция, которая нещадно штрафует не только застройщиков, но и всех владельцев зданий за малейшее нарушение московских правил землепользования. Самым распространенным нарушением, встречающимся на практике, является использование территорий, на которые тем или иным хозяйствующим субъектам не удалось вовремя оформить соответствующие договоры аренды. Мало того что сама по себе процедура такого оформления занимает сегодня от года и более, так еще и отсутствуют реальные механизмы землеотводов. Сейчас Москва фактически отказывается от очевидной правовой конструкции, предусмотренной всеми нормативными актами, согласно которым землеотвод под каждое домовладение должен включать в себя не только подошву здания, но и территорию, необходимую для его эксплуатации. Процедуры межевания и разграничения собственности на землю, предусмотренные законодательно, на практике работают с такой степенью торможения, что создается впечатление саботажа исполнительных органов власти. От этой правовой неразберихи страдают землепользователи, страдают экономика и бизнес, создается социальное напряжение.

Инвестиционные контракты в московской модели правового регулирования являются универсальным инструментом, применяемым в любых ситуациях, чего нельзя сказать о федеральных правилах предоставления земельных участков под застройку. Нормы федерального законодательства ориентированы на строительство объектов в режиме чистого поля, когда застраивается некий обособленный земельный участок, очищенный от юридических, инженерных и прочих обременений. Таких идеальных площадок в границах мегаполиса не существует. С другой стороны, совершенно непонятно, каким образом федеральные законодатели планируют организовывать конкурс или аукцион по предоставлению земельного участка под застройку в том случае, если этот участок обременен правами собственников или арендаторов.

Чаще всего подобная ситуация возникает в отношении земельных участков, занимаемых объектами недвижимости и необходимых для эксплуатации этих объектов. В этих случаях речь идет не о предоставлении нового земельного участка, а о временном, только на период строительства, изменении его разрешенного (целевого) использования. Разве собственник объектов недвижимости не вправе осуществить реновацию своих строений иначе, как только путем организации городского конкурса или аукциона? А каковы будут конкурсные условия? А кто будет собственником новых строений? На эти вопросы федеральное законодательство ответов не дает. Зато Главное управление Федеральной регистрационной службы по Москве (Росрегистрация) с недавних пор отвечает отказом любому заявителю, обращающемуся за государственной регистрацией договора аренды земельного участка, предусматривающего строительство, в том случае если этот договор заключен не на городских торгах. Возникает абсурдная ситуация, когда собственник, решивший построить на месте своих старых строений новый объект, пусть даже без увеличения полезных площадей, не может приступить к строительству из-за невозможности оформить земельные документы. А ведь доля подобных коммерческих объектов в структуре городских строительных программ весьма значительна.

Заложниками этих юридических коллизий оказались многие предприятия, особенно реализующие масштабные проекты, связанные с перебазированием промышленного производства или пытающиеся осуществить модернизацию своих основных фондов в сфере недвижимости. Большинство этих проектов в настоящее время фактически приостановлено. Такие проекты есть и в инвестиционном портфеле нашей компании. Как нам сообщили в Департаменте науки и промышленной политики г. Москвы, перспективы выпуска большинства распорядительных документов правительства Москвы о перебазировании промышленных производств и реабилитации их территорий являются на сегодняшний день неблагоприятными.

Если проанализировать поток распорядительных документов правительства Москвы, посвященных вопросам коммерческого строительства, то можно отметить, что в последнее время этих документов, а следовательно, и решений о строительстве или реконструкции стало меньше приблизительно на две трети. Если в апреле 2005 г. правительство Москвы провело 38 решений о строительстве или реконструкции за счет средств частных инвесторов, то в апреле 2006 г. это число сократилось до 12. Полагаю, что это связано с обострением названных юридических противоречий.