РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: Осмысление пространства

При формировании рабочей группы мы стремились превратить ее в центр федеральной дискуссии о региональной политике. Нам это удалось: в работе приняли участие семь министерств, более 10 центров экономического анализа, предложения дали более 50 регионов. У нас получился цельный концептуальный документ по реформированию региональной политики страны.

Прошлое и настоящее

Россия в начале 1990-х гг. ушла от практики жесткого советского территориального планирования, которое базировалось на госсобственности, плановой экономике и монополии государства на принятие решений. Но в итоге мы пришли к другой крайности: полному отрицанию необходимости территориального планирования, что для такой большой страны, как Россия, конечно, абсурдно.

Одним из критериев эффективности нынешней политики является динамика различий между лидирующими и отстающими регионами. В России эти различия традиционно велики, и они продолжают расти. В 2000 г. по объему промышленного производства на душу населения различия между самым благополучным и самым неблагополучным субъектом составляли 64 раза, а к 2005 г. они выросли до 281 раза. Разница в доходах бюджетов богатейшего и беднейшего регионов на душу выросла за пять лет с 50 раз до 194 раз; объем инвестиций на душу – с 30 раз до 44 раз, уровень безработицы – с 29 раз до 33 раз. Действующая региональная политика создает слишком большие антистимулы для развития экономики регионов. Надо резко повысить именно экономическую эффективность региональной политики.

Ключевая проблема нашей региональной политики парадоксальна: самая большая страна в мире не имеет даже правовых основ для территориального планирования. Это все равно как если бы самая богатая природными ресурсами страна не имела законодательства о недрах или самая развитая транзитная держава не имела транспортного права.

По закону ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются – на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Нет и качественно проработанных региональных разрезов основных отраслевых стратегий, среднесрочной программы социально-экономического развития, программ развития инфраструктурных монополий и т. д. Весь комплекс плановых документов в России разрабатывается вообще без учета того обстоятельства, что на карте России можно найти регионы, по уровню развития соответствующие всем странам ООН, за вычетом G7 и Центральной Африки.

Регионы отвечают Федерации взаимностью: всего около 30 субъектов обеспечены долгосрочными стратегиями. И их можно понять: сложно заниматься стратегированием регионального уровня, если нет определенности по базовым федеральным вопросам. Например, фундаментальным фактором развития для многих регионов востока России, в том числе для Красноярского края, станет маршрут и срок строительства восточного газопровода. От этого зависит старт разработки многих десятков перспективных месторождений, строительство газоперерабатывающих и газохимических комплексов, энергетики; вообще – развитие или неразвитие топливно-энергетических кластеров. Но на федеральном уровне нет документа, проясняющего этот вопрос. И так во всем.

В нашей рабочей группе родилось негативное определение сегодняшней региональной политики. Итак, нынешняя региональная политика – это не предмет осмысленной деятельности, а случайная сумма территориальных последствий от реализации государством и бизнесом различных отраслевых стратегий и планов. Как нам перейти в режим современного регионального планирования, сбалансированного между интересами федеральной власти, региональной власти, бизнеса и общества?

Будущее за законом

Мы считаем, что не обойтись без федерального закона “Об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации”, т. е. закона о региональной политике. Он должен обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области территориального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов.

Я хотел бы подчеркнуть зеркальный характер обязательств Федерации и регионов. Федерация только тогда получает моральное право требовать от регионов разработки программных документов, когда она сама обеспечена понятной долгосрочной стратегией территориального развития, которая реализуется через среднесрочные программы, содержащие конкретные системы мер. Также для начала необходимо разработать на федеральном уровне внятные и подробные региональные разрезы всех плановых документов: от регионального разреза федерального бюджета и среднесрочной программы развития страны до региональных стратегий государственных монополий и отраслевых министерств.

Кроме того, наличие стратегии поможет правительству оценивать качество региональных документов. В соответствии с чем Федерация сегодня утверждает или отклоняет стратегии субъектов – большой вопрос.

Закон и ценности

Не успели мы представить доклад рабочей группы, как уже появились комментарии не читавших его специалистов о “возврате Госплана”, о “региональной политике для унитарного государства” и проч. Эти оценки не имеют ничего общего с действительностью. Речь идет о создании современной системы территориального планирования, соответствующей лучшим мировым образцам. На каких ценностях эта система строится?

1. Ценности рынка и частной собственности. Государство перестало быть единственным собственником и должно использовать в отношениях с бизнесом современные меры индикативного регулирования.

2. Ценности федеративного государства. У нас по Конституции регионы являются не подчиненными центру административно-территориальными единицами, а субъектами федеративных отношений, построенных на разграничении предметов ведения и полномочий. Значит, система планирования должна быть сбалансирована по линии “Федерация – регионы”.

Следовательно, адекватная этапу развития страны и лучшим мировым образцам система регионального планирования должна стать не жесткой схемой установления определенного порядка для регионов, а целостным комплексом гибких положений организационного, правового, методического и информационного характера.

Именно система ценностей должна лечь в основу понятийного аппарата, утверждаемого законом. И здесь большую роль будет играть данное законом определение региональной политики. Рабочая группа считает, что региональная политика современного государства – это разработка и реализация приоритетных направлений развития субъектов и муниципальных образований. Ключевым в этом определении является сам предмет планирования – это не конкретная хозяйственная деятельность, а только и исключительно разработка стратегических и программных документов. Поэтому качество реализации этого закона будет в сильной мере зависеть от работы “мягких” инструментов согласования интересов на всей территории страны.

Например, нужен учет стратегий и планов бизнеса при разработке и реализации плановых документов. В процессе работы над докладом мы осуществили полный мониторинг перспективных инвестиционных проектов в основных отраслях экономики на всем пространстве страны. Реализации выявленных планов крупного бизнеса (более $600 млрд инвестиций в ближайшие 10 лет) в 90% случаев мешает недостаточное развитие инфраструктуры. Фундаментальным фактором региональной политики станет намерение государства развивать инфраструктуру в том или ином регионе, т. е. способствовать реализации планов бизнеса, а значит, росту экономики данного региона. Во-вторых, нужна согласованная работа региональных подразделений федеральных органов с администрациями субъектов, для чего имеет смысл сформировать на региональном уровне специальные совещательные органы при главе субъекта Федерации – своеобразные расширенные правительства.

Для обеспечения высокого качества стратегических, программных и прогнозных документов нужно будет разработать общедоступную методическую базу по всему кругу вопросов планирования. Эти рекомендации должны стать для региональных властей удобным и подробным пособием по технологии планирования.

Что можно сделать уже сейчас

Закон о региональной политике будет разрабатываться и согласовываться примерно до конца 2006 г., и в этом случае с нового 2007 года российская система регионального планирования начнет новую жизнь, а точнее, собственно родится.

Но ряд изменений исполнительная власть может совершить немедленно. Во-первых, надо ликвидировать антистимулы экономического развития, содержащиеся в системе межбюджетных отношений. Относительно успешно выравнивая бюджетную обеспеченность регионов, она вовсе не выравнивает экономическое развитие.

Здесь имеет смысл предпринять следующее: 1) не сокращать объем федеральных дотаций региону на сумму выросшего налогового потенциала; 2) закрепить строго целевой характер всех федеральных инвестиций в регионах, включающий необходимость среднесрочного планирования расходов федерального бюджета в региональном разрезе; 3) создать специальный федеральный фонд поддержки социально-экономических реформ по аналогии с эффективным фондом реформирования региональных финансов. Основной задачей фонда будет финансовое поощрение на прозрачной конкурсной основе регионов, ориентированных на проведение приоритетных реформ.

Несмотря на появление на федеральном уровне новых “умных” инвестиционных инструментов, прежде всего закона “Об особых экономических зонах” и Инвестиционного фонда, нужны новые финансовые институты федерального уровня, в рамках которых могло бы осуществляться льготное кредитование инвестпроектов в приоритетных с точки зрения региональной политики регионах. В этой связи рабочая группа возлагает большие надежды на создание государственного банка развития на базе Внешэкономбанка. Появление банка развития как структуры, заинтересованной в отборе и реализации перспективных проектов регионального уровня, способно оказать заметное влияние на развитие реального сектора субъектов.

Существенный резерв роста экономики содержится в повышении качества межрегионального сотрудничества, в том числе в поддержке становлению и развитию макрорегионов. Проекты межрегионального сотрудничества могут поддерживаться как в рамках традиционных ФЦП и ФАИП, так и через Инвестиционный фонд и режим ОЭЗ.

Надо ускорить на федеральном уровне разработку мер кластерной политики, ведь кластерный способ организации экономики наиболее выгоден для регионального бюджета. Регионы заинтересованы в создании специального фонда поддержки кластерных проектов, своеобразного инкубатора кластерной политики, по аналогии с созданными венчурными фондами, организованными на принципах софинансирования Федерации и регионов.

Амбициозные задачи, которые ставит Россия в области социально-экономического развития, являются по сути курсом на возврат лидерства. Безусловно, реализация этого курса потребует фундаментальных изменений и в региональной политике. В нашей огромной стране региональная политика – важнейший фактор развития, и он должен содействовать, а не противодействовать росту.