РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: Поощрение пространства

Дискуссия о проблемах регионального развития на самом деле есть дискуссия о путях развития Российской Федерации. Невозможно представить сильную, могучую Россию, в которой различия между отдельными регионами в объемах производства на душу населения, в уровне жизни людей составляют десятки, а то и сотни раз. “В стране не должно быть отсталых провинций и медвежьих углов”, – заявил президент, выступая на недавнем заседании Госсовета. Владимир Путин подтвердил необходимость обновления региональной политики государства. Какие шаги предпринять, чтобы о процветании страны люди могли судить не по Москве и другим ведущим экономическим центрам, а по жизни в самых глухих, отдаленных уголках России?

Я согласен с мнением красноярского губернатора Александра Хлопонина: действующая региональная политика создает пока больше антистимулов для развития экономики регионов, чем стимулов. Налоговая и бюджетная системы в стране построены по распределительной модели, ущербность которой давно очевидна: уровень изъятий излишков у богатых регионов либо недостаточен (у моносырьевых регионов), либо чрезмерен (у регионов с диверсифицированной экономикой), а объемы дотаций регионам-реципиентам либо слишком малы, либо зашкаливают за “порог иждивенчества” (т. е. полностью лишают интереса наращивать собственные доходы).

Несмотря на все усилия правительства, выравнивания экономического потенциала регионов не происходит. Богатые богатеют, бедные беднеют. И расстояние между этими полюсами увеличивается.

Локомотивы и пылесосы

Необходимость повышения эффективности регионального планирования, увязки стратегических программ развития регионов с федеральными стратегическими планами, о чем шла речь на заседании Госсовета, является важной, но не исчерпывающей задачей по решению проблем регионального развития. Безусловно, абсурдно, когда регионы строят свои инвестиционные программы, исходя исключительно из собственных территориальных интересов, плодя немыслимое количество проектов сооружения нефтеперерабатывающих, целлюлозно-бумажных комбинатов, автосборочных производств, энергетических мощностей и т. п., без учета планов и намерений соседей и федерального центра. Конечно же, правительство должно взаимоувязывать, согласовывать крупные региональные проекты. Не думаю, что заниматься такой взаимоувязкой должно какое-то новообразованное государственное ведомство. Боюсь, мы попросту увязнем в согласованиях. Но даже если такая структура будет создана, она не сможет решить главной задачи: обеспечить планомерное устойчивое развитие всех регионов России.

Некоторое время назад в Минрегионразвития была разработана концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, предполагающая разделение регионов на “регионы-локомотивы”, “полюса” и “точки” роста. Подразумевалось, что именно “локомотивам” и “полюсам” федеральный центр будет оказывать государственную поддержку в реализации их инвестиционных и инфраструктурных проектов. Этот принцип меняет уравнительную модель во взаимоотношениях федерального центра и регионов, но оставляет за скобками ответ на вопрос: а что делать с территориями, где для роста нет “ни точки, ни кочки”?

Масштабные инвестиции, вкладываемые в отдельные субъекты Федерации, может, и решают проблемы этих регионов, но не снимают бремени забот у соседей. Ведь каждый такой “локомотив” одновременно становится своеобразным пылесосом, выкачивающим с депрессивных территорий остатки квалифицированных рабочих ресурсов.

Напрашивающееся решение в виде укрупнения регионов (т. е. присоединение депрессивных территорий к более богатому соседу) на самом деле лишь усугубляет ситуацию, потому что предполагает новое перераспределение доходов теперь уже внутри укрупненного региона (от богатых к бедным). У каждого даже самого сильного региона имеются сегодня свои медвежьи углы, на которые сил и средств не хватает. А тут еще новые в нагрузку.

Что поощрять

Региональная политика России должна строиться по иным принципам, основу которых составляет стимулирование роста, поощрение развития всех регионов: сильных и слабых, доноров и реципиентов. Естественное желание любого человека заработать как можно больше относится и к регионам. Нужно лишь не подавлять, а взращивать подобные желания, награждая инициативных и энергичных и наказывая пассивных и ленивых. И группировать регионы необходимо не по ВРП на душу населения, а по степени их активности или, если хотите, амбициозности.

Что может выбрать федеральный центр в качестве критериев в рейтинге региональных амбиций?

Первый критерий: наличие стратегии развития. Убежден, даже формальная попытка региональных властей оценить свой потенциал и определить приоритеты в своей деятельности на долгосрочный период уже достойна поощрения. Пока такие программы имеют менее половины субъектов Федерации. Разве это не показатель амбициозности региональных властей? Наличие региональных программ развития в обязательном порядке должно учитываться при распределении бюджетных средств на всех федеральных конкурсах. Не имеешь программы – не вправе рассчитывать на бюджетные инвестиции.

Второй критерий: слово и дело. Регионы должны отчитаться в правительстве о выполнении предыдущих программ, реализации прежних проектов. Степень реализации давних планов и намерений свидетельствует об уровне квалификации и компетентности управленческих кадров региональных администраций, их умении достигать поставленных целей. Соответственно, именно такие регионы должны получать дополнительные бонусы при рассмотрении их заявок на получение средств из федерального бюджета.

Третий критерий: рост собственной налогооблагаемой базы.

Четвертый критерий: межрегиональная конкуренция. Есть множество показателей, свидетельствующих о росте экономического и инвестиционного потенциала регионов, о степени привлекательности региона. В их числе темпы прироста трудовой миграции, количество иногородних абитуриентов в местных учебных заведениях, рост частных инвестиций, количество предприятий малого и среднего бизнеса, количество людей, занятых в этой сфере, и т. д. Межрегиональную конкуренцию также надо поощрять, поскольку целью такого соревнования служит повышение уровня и качества жизни людей, проживающих на территории. Делать это можно через поощрение проектов, направленных на улучшение приведенных выше показателей.

Как поощрять

Каковы могут быть формы и механизмы стимулирования регионов? Вообще, федеральный ресурс, предназначенный для стимулирования регионального развития, не столь уж и мал. Да, собственно фонд финансовой поддержки регионов невелик и не играет стимулирующей роли, но если к нему добавить средства, заложенные в инвестиционном фонде, адресной инвестиционной программе, федеральных целевых программах и проч., мы увидим, что в целом на региональное развитие из федерального бюджета тратятся огромные ресурсы. Другое дело, как они распределяются.

В большей части, к сожалению, эти средства распределяются по заявочному принципу. Ежегодно в период составления федерального бюджета регионы соревнуются в лоббистских возможностях по проталкиванию тех или иных проектов в министерствах и ведомствах в надежде забить их строчкой в главном финансовом документе страны. Почему одним достается больше, а другим меньше, часто не совсем понятно.

Считаю, что позитивный опыт по конкурсному распределению бюджетных средств (в качестве такового можно привести конкурсы по созданию ОЭЗ, инновационным грантам для вузов, по поддержке малого и среднего бизнеса и др.) должен быть расширен. Конкурсы – реальный инструмент для поощрения активности регионов. Победителям – заслуженная награда в виде бюджетных инвестиций в региональные проекты. Аутсайдерам и активным неучастникам – черный шар, предупреждение о служебном несоответствии.

Требуются изменения и в налоговой политике государства, системе межбюджетных отношений. Органы власти регионов должны быть максимально заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Этого не происходит, если более 70% налоговых поступлений (как в Томской области) уходит в федеральный бюджет. Если в регионы передаются не обеспеченные финансовыми ресурсами госполномочия (мы с коллегами – губернаторами по Сибирскому федеральному округу насчитали таковых около 60, это сотни миллионов рублей).

Безусловно, для решения проблем регионального развития необходимы нестандартные подходы. Но для нашей огромной страны иных путей, видимо, не существует.

Автор – губернатор Томской области