СТАНДАРТЫ: Производство без правил

Пожар на шахте в Читинской области. Обрушение строящегося моста под Екатеринбургом. Провал дорожного покрытия на Ленинградском шоссе в Москве. Катастрофа Ту-154 под Донецком. Когда мы говорим о техногенных авариях, чаще всего в качестве причин называются человеческий фактор, старение машин и технологий. Между тем есть более общая и глубокая проблема – проблема регламентации безопасности.

Дискуссия затягивается

Из чего складывается безопасность, например, полета на самолете? Все материалы и детали, из которых он сделан, их сборка, горючее в баках, заводские испытания произведены в соответствии с определенными стандартами. Кроме того, по стандартам сделаны взлетные полосы аэропортов отбытия и прибытия, стандартно отработали техники и заправщики, авиадиспетчеры, метеослужба, контролеры на стойках регистрации, милиционеры, служба безопасности, блок питания и, естественно, экипаж самолета.

Советские государственные стандарты (ГОСТы), которых существует около полумиллиона, давно устарели. И вот три года назад Госдума приняла Закон о техническом регулировании, который отменяет ГОСТы. К середине 2010 г. они должны быть заменены примерно на 300 общих и специальных (отраслевых) технических регламентов. Регламенты установят минимальные требования к безопасности и будут обязательны для исполнения, а более детальные требования к качеству продукции будут описаны в стандартах, которые каждая компания сможет выбирать для себя сама. Первоначально предполагалось, что разработка первой группы технических регламентов завершится к концу 2006 г. Как известно, пока принят всего один.

Объявив о добровольном применении стандартов (статья 12) как о ключевом принципе стандартизации, закон породил безвременье, так как старая отлаженная система обязательных стандартов упраздняется, а на выстраивание системы технического регулирования потребуется много лет. Это положение закона повергло в недоумение армию инженерно-технических работников страны, лишив их инструмента, который они всю жизнь успешно применяли на практике.

Не определены принципы формирования системы технических требований, излагаемых в технических регламентах. Очень часто создаваемые технические регламенты дублируют текст стандартов. В некоторых документах смешаны требования к разным объектам технического регулирования. Закон содержит, скорее всего, нереалистическое требование (ст. 7 п. 3) о том, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования. По-прежнему остается неясным вопрос, сколько всего будет технических регламентов и каких (цифра 300 нигде официально не закреплена). Сохраняется стойкое ощущение, что создание технических регламентов происходит без согласования с самым важным звеном – производителем продукции.

Разыскивается регламент

В нынешней ситуации, определяемой Законом о техрегулировании, чтобы обеспечить безопасность применения своей продукции, производитель должен знать следующие вещи: наименование и содержание технических регламентов на нее, перечень сертифицирующих органов, перечень правил сертификации данных видов продукции. В дополнение к тому, что устанавливает закон, необходимо знать перечень стандартов, без выполнения требований которых невозможно соблюсти техрегламенты, и перечень специальных отраслевых правил безопасности.

Имея ясное представление о полном наборе обязательных требований, предъявляемых к его продукции, производитель обеспечивает выполнение всех видов испытаний, после чего декларирует соответствие изготавливаемой продукции требованиям технических регламентов.

Если взглянуть на проблему глазами производителя, станет очевидно, что перечень технических регламентов на виды продукции давно существует – это общероссийский классификатор продукции ОКП. Правда, и здесь не все просто и однозначно. В России очень много классификаторов, совершенно запутавших производителя: это и ОКП, и общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП), и общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), и ряд других. А классификация объектов технического регулирования при разработке технических регламентов осуществляется с указанием кодов ОКС (общероссийский классификатор стандартов), что представляется нелогичным по форме, ведь объектом регулирования является продукция, а не стандарты. Так что выбор классификатора для построения на его основе системы технических регламентов представляет собой некоторую проблему. Для ее решения необходима политическая воля, впрочем абсолютно оправданная: это позволит упростить жизнь производителю и учет продукции.

Технический регламент должен быть кратким документом, содержащим перечень качественных требований к продукции. Воспользовавшись для обозначения технических регламентов классификатором продукции, мы одномоментно получим перечень всех технических регламентов – и это главное. Далее пойдет процесс наполнения их содержанием. Но каркас будет построен. Не беда, что регламентов будут десятки тысяч вместо 300. Анализ, проведенный специалистами, позволит объединить многие виды продукции в один регламент.

Кто будет заниматься наполнением? По-видимому, это должны быть национальные отраслевые центры по безопасности в союзе с министерствами и крупными акционерными обществами, результаты непрерывной научно-практической деятельности которых будут служить базой для постоянной подпитки технических регламентов. Другой вариант – новые технические комитеты по стандартизации, организующие взаимодействие органов сертификации, испытательных лабораторий, представителей государства и крупного бизнеса. Регулярно, например один раз в год, будет осуществляться актуализация технических регламентов с учетом накопленных за год знаний и оценок. Изготовитель, зная срок обновления регламентов, найдет в соответствующих федеральных информационных системах свой вид продукции и получит программу действий. Он либо убедится, что к его продукции (услуге) не возникло дополнительных требований, либо приступит к обязательной сертификации продукции и услуг в соответствии с возникшими дополнительными требованиями.

Уровень принятия решений

Существенным недостатком действующего закона является то, что он не предусматривает разработку новых требований для внесения их в технические регламенты. По закону регламенты должны приниматься постановлением правительства, указом президента или федеральным законом. Это долго, трудоемко и неудобно.

Вспомним положительный опыт прошлого. Например, правила безопасности в угольных шахтах (издание 1995 г.) разрабатывались не “любым лицом” (ст. 9 п. 2 нынешнего закона) или отдельным коллективом, а Госгортехнадзором России, Министерством топлива и энергетики России, государственной компанией “Росуголь”, т. е. ответственность за содержание документа брало на себя государство. (Таким же образом ответственность за наполнение и исполнение технических регламентов должна быть возложена на государство, так как главная цель принятия технических регламентов – защита жизни и здоровья – есть конституционный долг государства.) Эта редакция правил была составлена с учетом положений Правил безопасности в угольных и сланцевых шахтах, изданных в СССР в 1986 г., но содержала изменения и дополнения, направленные на повышение безопасности работ. Другими словами, любые правила безопасности – это живой документ, который ответственно актуализируется государством. Вопрос обеспечения безопасности в угольной отрасли был поставлен ответственно, грамотно, решался непрерывно и эффективно.

Опыт показывает, что статус документа слабо коррелирован с качеством его исполнения. Многие законы не работают, а, например, прекрасно исполняется Положение о порядке выдачи разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах. Этот документ обязателен для огромного количества юридических лиц, осуществляющих проектирование, изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт указанных устройств или эксплуатацию опасных производственных объектов. И этот документ действительно работает, несмотря на то что имеет статус всего лишь нормативного правового акта – РД 03-485 – 02, утвержденного постановлением Госгортехнадзора России от 14.06.02. № 25. Этот документ не свободен от недостатков, но его легко поправить. Упоминавшиеся правила безопасности в угольных шахтах (РД 05-94 – 95), а также пришедшие им на смену ПБ 05-618 – 03 также имеют статус нормативного правового акта.

В любой момент может возникнуть новое знание, новый подход, новое понимание какой-либо проблемы безопасности. Может случиться, что нужно немедленно вмешаться в какой-либо технологический процесс, например, на атомной станции. А оперативное вмешательство с целью предотвращения потенциальной угрозы, например путем введения нового нормативного документа, будет означать нарушение федерального закона.

Независимость проверяющих

Не выдерживает критики положение о декларировании соответствия продукции обязательным требованиям на основе собственных доказательств (ст. 24). Нельзя забывать, что речь идет о безопасности. Всегда считалось незыблемым правило, согласно которому в вопросах безопасности нельзя и шагу ступить без согласования с испытательной лабораторией и органом по обязательной сертификации. Категорически нельзя отдавать эти вопросы на откуп производителю – и не потому, что он склонен к обману. Производителю нужно доверять, и он, безусловно, оправдает доверие. Дело в том, что у производителя и контролера разное мышление. Неоднократно доводилось встречать талантливых инженеров и ученых, которые, будучи порядочными людьми и высококвалифицированными специалистами, совершали элементарные ошибки в вопросах оценки безопасности создаваемой ими же самими продукции.

Только проведение обязательной сертификации продукции и услуг независимой третьей стороной обеспечит оптимальный уровень безопасности. А чтобы сертификация не становилась тормозом на пути свободного движения товаров, необходимо интенсивно работать в направлении взаимного признания результатов испытаний с органами по сертификации других государств, непрерывно совершенствовать и упрощать процедуры сертификации.

Регламент регламентов

Для реализации предлагаемой стратегии необходимо:

принять полный перечень технических регламентов, построенный на основе классификаторов (каких – отдельный вопрос) продукции. Информировать производителей страны о порядке пользования федеральной информационной базой данных;

разработать систему непрерывного мониторинга и совершенствования технических регламентов путем создания национальных отраслевых центров по безопасности и выработки формы их взаимодействия с министерствами и крупными АО;

найти эффективные антикоррупционные механизмы взаимодействия производителя продукции, органов надзора, испытательных лабораторий и органов по сертификации, обеспечивающие независимость всех участников процесса.

В случае принятия предлагаемой стратегии начнется процесс постепенного наполнения содержанием каркаса технических регламентов. При этом какие-либо сроки могут не устанавливаться, что снимет напряжение в обществе и в итоге положительным образом скажется на безопасности государства.