БОРЬБА СО ЗЛОМ: Коррупция борьбы с коррупцией
На недавнем ежегодном собрании Всемирного банка много говорилось о коррупции. Эту озабоченность можно понять. Всемирный банк призван помогать странам двигаться к процветанию, но если деньги, которые он ссужает, оказываются на секретных банковских счетах или идут на оплату роскошного образа жизни некоторых лидеров и их подрядчиков, то это только уводит страны от процветания.
Идею ввести проблему коррупции в повестку дня Всемирного банка обычно связывают со мной и предыдущим президентом банка Джеймсом Вулфенсоном. Делалось это вопреки усилиям оппонентов, считавших коррупцию политическим, а не экономическим вопросом, находящимся, таким образом, за пределами мандата этой организации. Но наши исследования выявляли систематическую связь между коррупцией и экономическим ростом, и мы настаивали на том, что это не исключительно политический вопрос.
Нынешним руководителям Всемирного банка, продолжающим заниматься проблемой коррупции, следует помнить о четырех важных обстоятельствах.
Без двойных стандартов
Во-первых, коррупция принимает самые разнообразные формы, а значит, при борьбе с ней приходится действовать сразу по нескольким направлениям. Как можно ополчаться на случаи нецелевого использования сравнительно небольших сумм в слабых и бедных странах и при этом не замечать примеров широкомасштабного перекачивания государственных ресурсов из государственного кармана в частные, таких, скажем, как в России при Борисе Ельцине?
В некоторых странах видимая коррупция главным образом представляет собой взносы в пользу избирательных кампаний, обязывающих политиков отплатить крупным донорам ответными услугами. Однако систематическая коррупция политических процессов может иметь еще более разрушительные последствия. Взносы в пользу избирательных кампаний и лоббирование, приводящие к быстрой приватизации инфраструктуры (до принятия соответствующих законов и при привлечении малого числа потенциальных покупателей) могут стать препятствием к развитию, даже если нет прямых откатов государственным чиновникам.
Но в жизни никогда не бывает только черных и белых красок. Так же как не существует универсальной политики экономического развития, так не существует и универсальной стратегии борьбы с коррупцией. Борьба с ней должна быть такой же комплексной и разносторонней, как сама коррупция.
Во-вторых, Всемирный банк, конечно, может читать антикоррупционные проповеди, но что действительно имеет значение, так это стратегия, процедуры и институты. Надо отметить, что процедуры осуществления закупок и выдачи подрядов Всемирного банка считаются в мире моделью для подражания. Действительно, некоторые страны, обладающие большими валютными резервами и едва ли нуждающиеся в кредитах Всемирного банка, просили у банка ссуды, несмотря на гораздо более высокую ставку процента, чем они получали от США, потому что считают, что эти процедуры помогут им обеспечить высокое качество проектов, свободных от коррупции, и станут стандартом и в других областях.
Но успех в борьбе с коррупцией требует большего, чем просто хороших процедур осуществления закупок и выдачи подрядов (например, избежание неконкурентных торгов с одним участником или одним очевидным фаворитом). Множество других стратегий и процедур может быть задействовано для уменьшения стимулов к коррупции. Например, некоторые налоговые системы могут лучше противостоять коррупции, чем другие, потому что не предоставляют “гибких” полномочий налоговым инспекторам.
В-третьих, главной миссией Всемирного банка является борьба с бедностью, а это означает, что, когда он имеет дело с бедной страной, пораженной высоким уровнем коррупции, его задача заключается в том, чтобы обеспечить целевое использование своих кредитов на проекты и помощь людям, нуждающимся в них. В некоторых случаях это может потребовать предоставления помощи через неправительственные организации. И только в крайне редких случаях наилучшим выходом будет отказ в помощи стране.
В-четвертых, конечно, взять на себя ответственность за искоренение злоупотреблений должны сами развивающиеся страны, но Запад все-таки многое может сделать для того, чтобы помочь им в этом деле. Как минимум, западные правительства и компании не должны выступать в качестве соучастников в коррупционных сделках. У каждой взятки есть взяткодатель, и слишком часто взяткодателем является компания из развитой индустриальной страны или кто-то, действующий от ее имени.
Действительно, одной из причин так называемого “проклятия природных ресурсов”, а именно того факта, что богатые природными ресурсами страны в среднем развиваются медленнее тех, которые ими обделены, является распространенность коррупции. Слишком часто компании, желающие получить доступ к природным ресурсам по более низкой цене, по сути, воспитывают и поощряют коррупцию. В годы президентства Джимми Картера США внесли важный вклад в дело борьбы с этим злом – конгресс принял закон, запрещающий всем гражданам, компаниям и представительствам США предлагать взятки любым государственным чиновникам иностранных государств. Конвенция по борьбе со взяточничеством Организации экономического сотрудничества и развития стала еще одним шагом в правильном направлении. Прозрачность всех платежей правительствам привела бы к еще большему прогрессу, и западные правительства могли бы способствовать этому путем увязки требования прозрачности с налоговыми вычетами.
Не отступать от проблемы коррупции
Не менее важным является решение вопроса банковской тайны, которая способствует коррупции, предоставляя коррумпированным диктаторам безопасное убежище для их средств. В августе 2001 г., незадолго до террористических актов в США, американское правительство наложило вето на попытку Организации экономического сотрудничества и развития ограничить возможности открытия секретных банковских счетов. И хотя правительство с тех пор изменило свою позицию по вопросу неразглашения банковской информации в отношении террористов, оно не сделало это в отношении коррумпированных чиновников. Твердая позиция Всемирного банка по этому вопросу повысила бы доверие к его борьбе с коррупцией.
Те, кто критикует позиции Всемирного банка в отношении коррупции, делают это не потому, что поддерживают коррупцию. Некоторых критиков беспокоит возможность коррумпирования самой борьбы с коррупцией, а именно что эта борьба будет использована как прикрытие для сокращения помощи странам, вызвавшим недовольство администрации США. Такие опасения нашли отражение в кажущемся несоответствии жесткой риторики банка в отношении коррупции и одновременных планов по расширению помощи Ираку. Никто не может утверждать, что в Ираке нет коррупции или что эта страна отличается низким уровнем коррупции по сравнению с другими.
Самая резкая критика, однако, исходит от тех, кто беспокоится, что Всемирный банк превышает свои полномочия. Конечно, банк должен сделать все возможное, чтобы обеспечить целевое расходование средств, что означает борьбу как с коррупцией, так и с некомпетентностью. Но сами деньги не решат всех проблем, а узконаправленная борьба с коррупцией не приведет к развитию. Наоборот, она может просто отвлечь внимание от других не менее важных вопросов для тех, кто старается вырваться из нищеты.