УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ: Дефицит идей

Одним из обоснований необходимости реформирования советской системы был дефицит как порождение командной экономики. Дефицит носил системный характер: исчезая в одном месте, он исправно появлялся в другом. Сегодня трудно купить масло, а завтра, к примеру, возникают очереди за сосисками. Попытки увеличить выпуск оказавшимися дефицитными товара или услуги лишь создавали новое “узкое место”, и так до бесконечности.

Несомненным достижением правительства Егора Гайдара было уменьшение количества времени, которое россияне тратили на стояние в самых разнообразных очередях. По данным исследователей начала 90-х, накануне реформ на очереди уходило в среднем час-два, а каждый 10-й вообще проводил в очередях более четырех часов в день. Однако при этом дефицит не исчез, а лишь превратился в дефицит денег. На микроуровне это означало отсутствие очередей и колбасу по цене, сопоставимой с месячной зарплатой. На макроуровне нехватка денег приняла форму хронического бюджетного дефицита.

Побочный эффект вертикали

После 1999 г. бюджет перестал быть дефицитным. Одним из ключевых факторов финансового оздоровления помимо роста мировых цен на нефть стало укрепление исполнительской дисциплины благодаря курсу на строительство вертикали власти, которая помогла, в частности, улучшить собираемость налогов и усилить контроль за использованием бюджетных средств. Впрочем, как и прежде, дефицит не исчез, а лишь принял иную форму. Средство против дефицита денег – вертикаль власти – дало побочный эффект, дефицит идей, в том числе относительно того, как с умом потратить внезапно появившиеся деньги.

Как утверждают сторонники институциональной экономики, появление и реализация идей зависят в меньшей степени от доли талантов и гениев в общей совокупности населения (которая обусловлена стараниями родителей и посему трудно поддается регулированию), чем от наличия или отсутствия ряда институциональных предпосылок: защищенности прав собственности на интеллектуальные продукты, транзакционных издержек на получение патентов и регистрационных свидетельств, степени автономии науки как функциональной подсистемы современного общества и т. д. Если развить подобный подход и попытаться применить его к анализу ситуации в политике, то получится, что плодотворные идеи по оптимизации государственного управления появляются при наличии сильных стимулов к их генерированию и продвижению, а также при существовании каналов, делающих возможной реализацию идей с низкими транзакционными издержками.

Идеи, имеющие непосредственное отношение к государственному управлению, могут возникать как внутри субъекта управления, т. е. собственно государственного аппарата, так и внутри объекта управления, т. е. общества.

Массы и единицы

Идея “творчества масс” была порядком дискредитирована в советское время. Однако среди вала обращений, писем, жалоб, индивидуальных и коллективных инициатив проскальзывают и действительно стоящие идеи относительно наиболее острых проблем в государственном управлении и вариантов их решения. Высокопоставленный чиновник в правительстве Санкт-Петербурга, пришедший во власть в конце 80-х, как-то признался: “Знаете, как на дне морском много жемчужниц и только в одной есть, так сказать, жемчужина, а все остальные пустышки, и очень часто приходится с этим сталкиваться, когда, допустим, у нас широкое обсуждение какой-то проблемы, и энтузиастов у нас море, и изобретателей вечного двигателя тоже море, и это, конечно, нам осложняет жизнь, но иной раз...”

О доминирующем сегодня отношении к населению как потенциальному источнику идей можно судить по организации ежегодных телемостов с президентом. Круг лиц участников телемостов в регионах утверждается заранее, а содержание вопросов, судя по всему, заранее согласуется с организаторами народного волеизъявления. Еще одним источником помех при организации телемостов становятся попытки бизнеса “организовать” вопросы для борьбы с конкурентами или для собственного пиара, ведь другие официальные каналы обратной связи в пирамиде власти работают еще менее эффективно и с большими издержками!

Верх и низ

Внутри государственного аппарата генерация идей тоже идет с большим скрипом. Как и в случае общения с народом, общение вышестоящих с нижестоящими внутри вертикали сводится лишь к тому, что первые хотят услышать от последних. “Если мозг какой-то сверху сказал “не надо”, то все, не обсуждается <...> Задача чиновника какая: не обсуждать задачу, а ее выполнять, а правильная задача или неправильная – никто же обсуждать не будет <...>” – рассказывает начальник отдела в одном из федеральных министерств (не силовом). Нетрудно увидеть явные параллели с хорошо известным по армейской службе принципом. А о том, насколько стимулирует инициативу и креатив армейская служба, лучше всего свидетельствуют соответствующие анекдоты.

Еще одним серьезным институциональным ограничителем стимулов к генерированию и реализации идей внутри аппарата является фактический разрыв между его уровнями: низовым (от уровня специалистов до начальников отделов и заместителей начальника департамента или управления), средним (начальники департаментов и заместители министра) и высшим (выше которых, по выражению одного из респондентов, “только звезды”). Чиновник, начинающий карьеру с нижних ступенек, имеет очень мало шансов перейти даже на средний уровень, не говоря уже о высшем. Административная реформа только усугубила проблему, сократив число средних и высших позиций в вертикали власти, до которых потенциально можно дорасти с уровня Акакия Акакиевича. “Некая такая грань идет на уровне начальника отдела <...> т. е. человек со стороны, будучи никем, может дорасти до уровня заместителя начальника отдела, но выше, хоть тресни, он не пойдет”, – говорит заместитель начальника управления федеральной службы.

Неудивительно, что текучесть кадров наиболее высока именно на низовом уровне: приходя на госслужбу, человек стремится за 2–3 года приобрести ряд навыков и завести полезные контакты, которые потом можно капитализировать в бизнесе. Иными словами, не стоит ожидать от приходящего на государственную службу инвестирования своего времени и усилий в оптимизацию государственной службы, пока он не связывает свои долгосрочные перспективы и не видит в ней призвания – своего Beruf. Доходит до того, что чиновники зачастую оказываются неспособны не только на генерацию идей, но и на элементарное изложение тех, что спущены сверху. Выражаясь словами начальника отдела федеральной службы, “ни одно министерство сегодня <...> ну, может быть, за исключением Минэкономразвития, ни одно министерство сегодня не в состоянии написать нормальный документ <...>”

Дефицит идей наблюдается в условиях усиления потребности в модернизации государственного управления в целях обеспечения его предсказуемости. При этом осознание пределов в модернизации через импортирование западных институтов также рождает потребность в оригинальных идеях. Недопроизводство идей при росте потребности в них объясняет множественные “флешбэки”, наблюдаемые сегодня в государственном управлении. Здесь и все усиливающееся сходство “Единой России” с КПСС ввиду воспроизведения первой ряда организационных и политических принципов последней, и признание президентом тенденции к использованию мер по укреплению исполнительской дисциплины, унаследованных из советского прошлого: “За что ни беремся – у нас НКВД получается”.

Система без подпорки

Дефицит идей объясняет отсутствие, несмотря на многочисленные импульсы сверху, новой национальной идеи или национального проекта, способного задать траекторию развития госаппарата и сократить пропасть, отделяющую его от объекта управления. При этом не нужно забывать, что командная экономика, по мнению венгерского экономиста Яноша Корнаи, автора фундаментального труда о социалистической системе, была относительно устойчивой именно благодаря сильной идеологической составляющей, державшей систему в равновесии, пусть и отличавшемся от того, которое описано в стандартных учебниках по макроэкономике. Нынешняя система лишена как идеологической подпорки ввиду тотального дефицита идей, так и чисто экономической ввиду отдаленности российского рынка от неоклассического идеала. Отсюда еще один источник системной нестабильности в сегодняшней России: будучи выведенной из равновесия в результате даже незначительного шока, система вряд ли вернется в исходное состояние.

В статье использованы материалы исследования российской бюрократии, проводимого автором совместно со Светланой Глинкиной (ИЭ РАН), Евгенией Гвоздевой, Натальей Апариной (Кемеровский ГУ), Карин Клеман (ИС РАН), Галиной Медведевой (Социологический институт РАН).