ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО: Миф об эффективной власти

Статистика показывает: американский избиратель предпочитает двухпартийную власть. Если президент республиканец, то в палате представителей, а то и в сенате большинство у демократов. И наоборот. Так было (начиная с 1952 г.) в 62% случаев, на 18 из 29 общенациональных выборов.

Европейский избиратель, как правило, идет еще дальше, голосуя за коалиционные правительства, в которых ни одна из трех-четырех партий, представленных в парламенте (в Европе в основном парламентские демократии), не имеет абсолютного большинства. Так, например, случилось на недавних выборах в Германии, Италии и Швеции.

Исключения редки и скорее подтверждают правило. Например, Франклин Рузвельт, демократ, избранный президентом в период Великой депрессии и остававшийся на своем посту вплоть до смерти в 1945 г., имел большинство своей партии и в конгрессе. Но при этом бесконечно конфликтовал именно с конгрессменами-демократами и даже вел против них кампанию на выборах в конгресс в 1938 г. Мало того: несмотря на то что “Новый курс” Рузвельта действительно поднял Америку из кризиса и позволил пережить войну, конгрессмены поторопились после его смерти принять 22-ю поправку к конституции США (всего поправок за 200 с лишним лет существования конституции 27), которая ограничила президентство одного человека двумя сроками (раньше конституция не содержала ограничений на количество четырехлетних сроков). Другой пример – президентство демократа Линдона Джонсона, унаследовавшего контролируемый демократами конгресс: в этот период Америка по уши влезла в крайне неудачную для нее и бессмысленную войну во Вьетнаме. Наконец, пример самого последнего времени – Джордж Буш-младший, чья республиканская партия на протяжении полутора его президентских сроков контролировала и сенат, и палату представителей. Итог известен – основанная на ложных посылках война в Ираке.

Разделенное правительство

Противоположную ситуацию, т. е. когда исполнительную власть (и иногда сенат) контролирует одна партия, а законодательную (палату представителей) – другая, в американской политической науке принято называть разделенным правительством (см., например: Morris Fiorina. Divided Government, NY: 1996). Его противники утверждают, что, во-первых, приведенные выше примеры – это вопрос угла зрения (или “курицы и яйца”) и, во-вторых (и в главных), разделенное правительство по определению неэффективно. Ибо тратит массу времени и сил на конфронтацию между двумя ветвями власти, в то время как могло бы заниматься проблемами, жизненно важными для рядового американца.

Между тем этот самый рядовой американец, который, казалось бы, в первую очередь должен быть заинтересован в том, что именуется “эффективным правительством”, почему-то чаще предпочитает именно это разделенное правительство.

Социологические исследования (в частности, опрос New York Times / CBS News) показывают, что на вопрос “Считаете ли вы, что для страны лучше, если президент представляет одну политическую партию, а конгресс контролирует другая?” 44% респондентов начиная с марта 2002 г. – т. е. когда президентом был республиканец и его же партия имела большинство и в палате представителей, и в сенате, – отвечало, что “лучше, когда ветви власти контролируют разные партии” (38% говорили, что лучше – одна). Замечу, это было еще до начала войны в Ираке. Накануне последних выборов, в ноябре 2006 г., соотношение противников однопартийной власти и ее сторонников было уже разительным: 49% против 29%.

Причем популярность или непопулярность первого лица – президента довольно мало влияет на выбор избирателей: в 1984 г. республиканец Рональд Рейган на президентских выборах получил большинство в 41 (из 50) штате Америки и 57% всех голосов в стране, однако республиканская партия, выиграв сенат, так и осталась в меньшинстве в могущественной палате представителей, без поддержки которой не проходят ни бюджет, ни реформы, ни законы, включая вопросы войны и мира.

Более того, ровно ту же модель электорального поведения избиратели демонстрируют и на выборах в штатах: если губернатор республиканец, то законодательную власть – почти непреложно – контролирует находящаяся к нему в оппозиции демократическая партия и наоборот.

И это уже говорит о том, что в самом институциональном устройстве американской демократии заложена страховка от рисков и опасностей, связанных с однопартийным правлением даже при широко бытующем мифе, что власть эффективнее, если исполнительная и законодательная составляющие дышат в унисон.

Проблема первого лица

Первое. Президентские республики значительно опаснее для граждан – они чаще перерождаются в диктатуры. Собственно, об этом предупреждал еще Аристотель, полагавший монархию одновременно и идеальной формой правления, и самой опасной, поскольку правление, выстроенное под первое лицо, имеет большую вероятность превратиться в тиранию.

Исследования показывают, что меньше 23% (7 из 31) президентских республик, вступивших на демократический путь развития после окончания Второй мировой войны, сумели удержаться на этом пути 25 лет (стандартный показатель для так называемых консолидированных демократий), остальные скатились в авторитарные и диктаторские режимы. В то время как тот же показатель для стран с парламентской формой правления – почти 59% (25 из 44) (Scott Mainwaring, 1993). Кстати, в большинстве стран Латинской Америки, Азии и Африки, где демократии – редкость, выбраны именно президентские формы правления, а уж по количеству переворотов им и вовсе нет равных. Это, к слову, и к оценке мифа о стабильности политических систем в президентских республиках.

Подтверждением тому и страны посткоммунистического лагеря. Польша, Венгрия, Чехия, страны Прибалтики – это все парламентские республики, о которых, при всех издержках, уже можно говорить как об устойчивых демократиях. В то время как абсолютное большинство других республик бывшего Советского Союза избрали президентскую форму правления (чему немало способствовало то, что у власти после 1991 г. там встали бывшие секретари ЦК и обкомов КПСС) и представляют собой либо диктатуры (Туркменистан, Узбекистан, Беларусь), либо авторитарные режимы разной степени жесткости. Как будет развиваться ситуация на Украине (ныне парламентская республика) или в Грузии (президентская форма правления), нам еще предстоит узнать.

Проблема большинства

Второй важный фактор, говорящий в пользу разделенного правительства, заключается в том, что ни одна победившая на выборах партия никогда не отражает интересов большинства избирателей. Это доказал в своей знаменитой, ставшей аксиоматичной “теореме невозможностей” политэконом Кеннет Эрроу в 1951 г. А межстрановые исследования между тем подтверждают: если в той или иной стране за президента или партию власти проголосовало более 70–75% избирателей, то это свидетельство того, что демократическая процедура не была соблюдена, напротив, была самым беспардонным образом нарушена, а результаты выборов – сфальсифицированы. Ну не бывает, чтобы такие огромные группы (две трети населения) были объединены одними интересами. Не бывает. Ибо люди – разные. И интересы у них – тоже.

В условиях нормально функционирующей демократической процедуры, т. е. при наличии действительной политической конкуренции, проблема в президентских республиках решается со сменой избирательных циклов: сегодня у власти – демократ, завтра – республиканец. В авторитарных или близких к тому режимах она не решается вовсе, ибо та партия (административный ресурс), которая контролирует машину голосования, способна манипулировать – прежде всего через подконтрольные СМИ – преференциями избирателей.

И опять это говорит в пользу парламентской формы правления, при которой три-четыре-пять партий более или менее агрегируют голоса разных групп избирателей и тем самым граждане чувствуют, что их интересы худо-бедно представлены в главном институте страны.

Если же граждане раз за разом видят, что их никто не представляет, то происходит ровно то, что с печальным постоянством случается в странах Латинской Америки, Азии и Африки, – перевороты и уличное насилие.

Институциональное устройство США позволяет избегать и латиноамериканских потрясений, равно и разрешает американцам не дожидаться нового избирательного цикла, когда к власти придет “их” президент. Интересы разных групп населения там оказываются распределены не по многим партиям, как в парламентской Европе, а по институтам власти. Грубо говоря, те, кто более заинтересован в снижении налогов (прежде всего обеспеченный класс) или исповедует консервативные взгляды в отношении, скажем, иммигрантов, голосуют за губернатора-республиканца. Те же, для кого на первом месте реформа системы медицинского страхования или большие социальные льготы (как правило, более бедные слои) или для кого во главе угла стоят, скажем, вопросы соблюдения прав человека, – те выбирают в законодательный орган штата прежде всего демократов.

С этой точки зрения поразившая многих сокрушительная победа демократической партии США на последних выборах в сенат и палату представителей уже не кажется такой удивительной: голосуя за разделенное правительство, американцы, по сути, вновь проголосовали за коалиционную власть, каковая существует в парламентских республиках, и тем в очередной раз окоротили власть президента, который имеет огромные полномочия.

Однако, повторю, подобное в президентских республиках возможно лишь в условиях жесточайшей политической конкуренции, когда политики имеют возможность донести свои аргументы, “продать” свой выборный пакет – посредством СМИ, митингов, референдумов, встреч с избирателями – буквально каждому из тех, кто готов прийти к избирательным урнам в день X.

Эффективность

Ну а как же быть с проблемой “неэффективной власти” и жаждой эффективной? Да никак. Есть известная формула: бюрократия – зло, но зло неизбежное. “Эффективной власти” по определению не бывает. Бывает лишь “более эффективная” и ”совсем неэффективная”. Власть – это люди, а значит, они представляют свои интересы и интересы своих партий. Заставить людей власти принимать решения, противоречащие их представлениям о том, “что такое хорошо, а что-то такое плохо”, можно лишь только одним: угрозой, что они эту власть потеряют. А это, в свою очередь, открывает широкое поле возможностей для продвижения своих требований и теми, кто стоит внизу, – гражданами. Они, отстаивая уже свои интересы, давят на политиков, угрожая, что в следующий раз проголосуют за других, и тем выторговывают для себя товар лучшего качества, более ноский или лучшего дизайна – кому что, только товар этот политический в виде, скажем, ставки налогов или страхового пакета.

Собственно, отец институциональной теории, нобелевский лауреат Дуглас Норт, отвечая на вопрос, от чего зависит характер режима в той или иной стране, так ровно и отвечает: “От способности и возможности граждан торговаться с институтом государства”.

Ну и последнее. На протяжении десяти лет специалисты Всемирного банка сравнивают страны мира по показателям , которые прежде всего оценивают деятельность правительств. Среди этих показателей – “эффективность управления”. В лидерах – Дания, Финляндия, Норвегия и т. д. – все страны с парламентской формой демократического правления. США – единственная президентская республика, попавшая в первую двадцатку, – на 13-м месте. Россия по этому показателю входит в последнюю четверть стран – с конца.