НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА: Верность ордынской традиции

В последнее время заметно активизировалась полемика по налоговым вопросам. Отчасти это связано с подготовкой трехлетнего бюджета, который должен основываться на ясных налоговых основаниях. Отчасти – со вступившими с силу предложениями по налоговой амнистии. Но и безотносительно перечисленных аргументов налоговая политика всегда находится в центре внимания в любой стране с рыночной экономикой.

Выбор между лучшим и стабильным

В ведущейся полемике можно выделить три подхода. Первые два из них разделяются экспертами действующей власти, третий характерен для представителей левых сил.

Первый предполагает фиксацию существующей налоговой системы как адекватной по сути своей нынешнему этапу развития страны. Налоги можно корректировать, уточнять, гармонизировать со странами ОЭСР, но не вносить принципиальных изменений. Гораздо более важной проблемой по этой логике является не уровень налогообложения и не перечень налогов, а качество налогового администрирования: преодоление коррупции, снижение издержек налоговых органов и налогоплательщиков на исполнение налогового законодательства.

Второй подход отталкивается от того, что действующая система еще нуждается в существенных корректировках. В качестве аргумента используются сохраняющиеся значимые уклонения от уплаты налогов, что свидетельствует о том, что они завышены или даже неприемлемы. Прежде всего имеется в виду необходимость снижения НДС или отказа от него в пользу налога с продаж. Предлагается также существенно снизить единый социальный налог, который особенно тяжек для отраслей с высокой добавленной стоимостью.

Наконец, третий подход требует принципиального изменения всей существующей системы налогообложения в социал-демократическом ключе, т. е. замены плоских налогов на прогрессивные, и усиления перераспределительной функции государства.

Налоговая система – феномен очень сложный и деликатный. В ней, как, наверное, ни в какой другой экономической сфере, переплетаются экономика и психология, накопленные традиции, особенности национальной истории и политической культуры. Налоги – это один из конституирующих признаков государства, часть его силовых функций (они основаны на принуждении в противовес добровольному обмену). Некорректное обращение с налогами приводило в ряде стран к крупнейшим политическим катаклизмам – достаточно вспомнить причины начала революций (гражданских войн) в Англии и в Америке, не говоря уже о Великой французской революции.

Самая эффективная налоговая система – это та, которая не только соответствует национальным представлениям о справедливости, но и освящена длительной традицией. Я бы здесь привел аналогию с конституцией. Самая стабильная и надежная конституция – это конституция неписаная, т. е. основанная на традиции и национальных представлениях о справедливости. Ее трудно поменять, но ее почти невозможно и нарушить. Это же касается и налогов.

Эти и многие другие факторы надо принимать во внимание при формировании или реформировании налоговой системы. Ниже я хотел бы обозначить несколько принципов, которые должны приниматься во внимание при дальнейших попытках ее трансформации.

Понятно, что налоги должны быть умеренными. На это – наряду с отсутствием войны – в качестве важнейшего условия экономического благосостояния указывал еще Адам Смит. А Джон Стюарт Милль связал адекватность налогов с решением задач преодоления отсталости таких стран, как Россия, Испания, Ирландия. Причем адекватность налогов отнюдь не тождественна их низкому уровню.

Уровень налогообложения – фактор для экономического роста очень важный, но не решающий. В условиях экономико-политической нестабильности (или при отсутствии солидной “кредитной истории” этой стабильности) существуют два других обстоятельства, которые гораздо важнее налоговой ставки.

Во-первых, гарантии защиты жизни и собственности. До того как бизнес начнет платить налоги (и вообще работать на сколько-нибудь долгосрочную перспективу), он должен быть уверен, что его успехи, измеряемые ростом прибылей, не станут предметом нездорового интереса со стороны вымогателей, которые могут быть как частными, так и государственными. Именно это имел в виду Милль, когда писал о необходимости “более совершенной защиты собственности... и уничтожении произвольных вымогательств, осуществляемых под видом сбора налогов”. Защищенность человека (налогоплательщика) имеет абсолютный приоритет по отношению к уровню налогообложения. Сказанное особенно касается малого и среднего бизнеса, который более всего страдает от произвольного вмешательства местных чиновников, монополизации локальных рынков, коррупции в правоохранительных структурах.

Во-вторых, в современной России налоговое администрирование также является проблемой гораздо более важной, чем налоговые ставки. Действительно, какой бы низкой ни была ставка, самой опасной является возможность налоговых органов провести проверку и начислить штрафы и пени за несколько лет, делающие дальнейшее ведение бизнеса практически невозможным. Не спасает и обращение в суд, поскольку сперва надо уплатить все начисленные суммы, а уж потом судиться – если на это еще останутся средства.

Аналогичную роль играют и проблемы типа возврата НДС – разве важна его номинальная ставка, если ваши деньги выводятся из оборота на многие месяцы? Некоторые эксперты, перечислив все эти проблемы, делают вывод о более высокой реальной ставке налогообложения по сравнению с номинальной и на этом основании предлагают ее снизить. Предложение не представляется логичным, поскольку практика свидетельствует: проблемы налогового администрирования снижением налогов не лечатся.

Иными словами, пересмотр налогов отнюдь не является сейчас ключевой проблемой повышения их эффективности. Стабильность налогов и эффективность налогового администрирования – вот приоритетное направление. Я бы сравнил важность обеспечения стабильности налоговой системы с важностью обеспечения стабильности Конституции. И неудивительно: налоговая система составляет основу “экономической конституции” страны.

Демократия налогоплательщика vs. золотоордынские традиции

Исключительно важным фактором при создании налоговой системы является соблюдение долгосрочных культурно-исторических традиций страны. В большинстве стран Западной Европы и Северной Америки сложилась мощная, уходящая корнями в прошлое система “демократии налогоплательщика”. Она основана на своеобразном контракте налогоплательщиков (в истории это не всегда было все население) с государством: мы обеспечиваем вас деньгами, а вы нас – набором услуг (политического, военного, социального, экономического характера). В такой системе взаимоотношений вполне естественна дискуссия-торг – если государство получает больше отчислений, то оно предоставляет услуги, большие по объему или более высокого качества, а если больше средств остается у налогоплательщиков, то они, соответственно, меньше ожидают от родного правительства. Это грубая схема, но суть ситуации она выражает вполне адекватно.

В силу ряда исторических причин “демократия налогоплательщика” в России не возникла. По моему мнению, отношение к налоговой системе в нашей стране уходит корнями в татаро-монгольскую эпоху, когда раз в год в русские города и села приезжали баскаки для получения отчислений (дани) ордынскому хану.

“Кричат: давайте дани, / Хоть вон святых неси. / Тут много всякой дряни / Случилось на Руси”, – заметил А. К. Толстой и был абсолютно прав не только в краткосрочной, но и в долгосрочной перспективе.

Здесь тоже налицо услуга государства, но только одна – получить свое и не требовать больше поборов в течение года. Налоги в этом случае – это плата татарскому хану (или государству) за невмешательство в дела жителей. Бессмысленно обсуждать, надо ли платить больше или меньше, – разумеется, меньше, поскольку услуга только одна и не зависит от цены. При таких обстоятельствах никакой торговли вокруг движения ставки вверх или вниз быть уже не может: ставка должна быть как можно меньше, но такой, чтобы хану до следующего года средств хватило. Если здесь и возникает торг, то со стороны плательщика только в одной форме – утаивать добро от сборщиков дани.

Это тоже грубая картина, но никак не менее адекватная, чем “демократия налогоплательщика”.

При принятии данной гипотезы можно сделать два важных вывода. Во-первых, налоги в России должны быть максимально простыми и легко администрируемыми. Во-вторых, предпочтение должно отдаваться плоским налогам как в наибольшей степени удовлетворяющим первому выводу. Попытка копировать сложную европейскую налоговую систему на рубеже 1991–1992 гг. была несомненной ошибкой, хотя и вполне объяснимой в условиях системного кризиса и необходимости заменить буквально в считанные недели рухнувшую советскую налоговую систему и создать на ее месте новую систему, способную обеспечить государство доходами в условиях социально-экономических реформ.

К двум названным выводам следует добавить еще один. Государство должно декларировать только те налоги, которые оно способно собрать. Декларировать одни налоговые ставки, а на практике собирать существенно другие – политически опасно и по сути безнравственно. Хороший пример дает переход от прогрессивного подоходного налога к плоскому 13%-ному. Выбор ставки был достаточно прост: 13% составляла реальная эффективная ставка против номинальной с максимумом в 30%.

Наконец, признавая важность соответствия налоговой системы административным возможностям государства, мы должны начать решительную борьбу с одним очень важным и опасным феноменом налогового быта первого посткоммунистического десятилетия. Политический хаос естественным образом трансформировался в налоговый хаос, что привело к ситуации “негативного отбора” – в условиях массового уклонения от налогов их неуплата была не источником дополнительной премии, а зачастую фактором выживания в эпоху первоначального накопления. Сейчас ситуация иная. Неуплата налогов не может оправдываться высотой ставок или низким качеством администрирования. Налоги надо платить, а если они не нравятся, существуют легальные способы требовать их изменения от органов исполнительной и законодательной власти страны.