БАНКОВСКИЙ НАДЗОР: О мнимых и реальных проблемах

Выпады в адрес Центрального банка, прозвучавшие в ходе недавних парламентских слушаний, удивляют своей перевернутой логикой. Надзорный орган ругают за то, в чем он добился очевидных успехов, и не замечают его реальных проблем.

О борьбе с отмыванием денег

Досадно, что парламентские слушания были посвящены именно этой, не главной для банковского надзора теме. К тому же противодействие сомнительным банковским операциям – это, пожалуй, единственная область надзорной деятельности, где российский Центральный банк приблизился к уровню лучших профессиональных стандартов и добился международного признания.

Если бы в нашей стране не было закона о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем (закона № 115-ФЗ), Центральный банк все равно был бы обязан бороться с сомнительными операциями в целях защиты интересов банковских кредиторов и вкладчиков. Сомнительными, или непрозрачными, считаются такие операции банков, отражение которых в финансовой отчетности не соответствует их реальному экономическому содержанию. За этими операциями может стоять все, что угодно, – от сокрытия банками своих финансовых проблем до проведения операций, которые становятся предметом расследований налоговых и правоохранительных органов. Поэтому банки, занимающиеся сомнительными операциями, по определению не могут быть устойчивыми: их деятельность связана с повышенными рисками финансового, юридического, регулятивного и репутационного характера.

Вот уже несколько лет российский Центральный банк делает то, чем занимаются органы банковского надзора всего мира: отзывает лицензии у банков, которые преднамеренно, в сговоре с клиентами проводят сомнительные операции в особо крупных размерах. Все банки с отозванной лицензией имели на рынке однозначную репутацию “банковских прачечных”. У большинства из этих банков практически не было вкладчиков и кредиторов, их ликвидация не привела к экономическим потерям для общества. Лицензии у банков были отозваны строго в соответствии с действующими законами, что подтверждено судебными решениями. Такая политика российского Центрального банка способствовала укреплению репутации российской банковской системы внутри страны и за ее пределами, улучшению условий привлечения российскими банками финансирования, но вызвало осуждение некоторых российских законодателей.

Официально парламентарии не ставят под сомнение экономическую целесообразность действий Центрального банка по противодействию сомнительным операциям. Законодателям не нравится надзорная идеология Центрального банка, в рамках которой надзорный орган занимает активную профессиональную позицию и проводит ее в жизнь всеми доступными ему законными способами. Они предлагают поменять идеологию надзора, во-первых, пересмотрев законодательство в части полномочий органа надзора, и, во-вторых, передав надзорную функцию от Центрального банка другому государственному органу.

О надзорной идеологии в России и в остальном мире

Мировой опыт знает два основных подхода к надзору: формальный (решающую силу имеют формальные правовые нормы) и содержательный (решающую силу имеет профессиональное мотивированное суждение органа банковского надзора). При формальном подходе надзорный орган работает в режиме отдела ЗАГСа – “записи актов гражданского состояния банков”, не только не вмешиваясь, но и практически не интересуясь их деятельностью. Классический пример формального подхода – состояние российского банковского надзора до 2002–2003 гг. В то время в российскую банковскую систему проникло множество слабых банков с неудовлетворительным финансовым положением, фальсифицированной отчетностью, зачастую с сомнительными операциями. Слабые банки являются минами замедленного действия, заложенными под национальную экономику.

В мировой практике доминирует содержательный подход к банковскому надзору. Хотелось бы увидеть реакцию российских законодателей и прокуроров на правовые нормы, регламентирующие работу банков в зарубежных странах, если весьма формализованные и детализированные российские нормы они считают допускающими неоднозначное толкование, а потому способствующими коррупции! В зарубежных практиках банковский надзор построен почти полностью на принципе профессионального мотивированного суждения надзорного органа, который и занимается толкованием правовых норм. При вынесении своего суждения надзорный орган исходит из приоритета экономического содержания банковских операций над их правовой формой, и сложившаяся судебная практика такой подход поддерживает. Во многих странах пошли еще дальше: сотрудникам банковского надзора в законодательном порядке предоставлен ограниченный судебный иммунитет. Этих людей нельзя привлечь к судебной ответственности в рамках гражданского и уголовного производства в случае нанесения ими ущерба кредиторам и владельцам банка по неосторожности, вследствие профессиональной ошибки.

Логика содержательного подхода состоит в том, что невозможно предусмотреть правовые нормы, детально регламентирующие правила поведения банков на все случаи жизни. Попытки детально регламентировать работу банков убивают здоровый бизнес, а теневой бизнес при этом процветает. Поэтому правовые нормы устанавливают лишь общие принципы банковской деятельности в расчете на добросовестные и законопослушные банки, а выявление и удаление с рынка недобросовестных банков общество доверяет органу банковского надзора. В России профессиональное мотивированное суждение как принцип банковского надзора не предусмотрено законами. Тем не менее начиная с 2002–2003 гг. Центральный банк все же встал на путь ограниченного применения содержательного подхода к надзору. Выяснилось, что следовать содержательному подходу можно даже в условиях действующих правовых норм, хотя несовершенство законодательства повышает для органа надзора юридические и политические риски. В настоящее время состояние банковского надзора в России можно назвать промежуточным: Центральный банк объявил переход к содержательному надзору своей политической целью и стал применять его для борьбы с сомнительными операциями. Этого хватило, чтобы группа парламентариев потребовала покончить с новой надзорной идеологией, хотя она еще не успела по-настоящему прижиться.

Назад в прошлое или вперед в будущее?

По мнению автора, ошибка Центрального банка состоит не в том, что он слишком рьяно взялся за борьбу с сомнительными банковскими операциями с применением новой идеологии содержательного надзора, а в том, что он не проявлял такой же принципиальности в очищении банковской системы от слабых банков, которые сомнительными операциями не занимаются. Тем самым надзорный орган подрывает свой авторитет в профессиональном банковском сообществе и лишается поддержки лучшей его части. Надзорный орган остается в целом неспособным своевременно выявлять финансовые проблемы банков, проводить профилактическую работу по укреплению финансового состояния банков в диалоге с их владельцами и руководителями, удалять слабые банки из банковской системы без провоцирования паники на рынках. Мины замедленного действия остаются в банковской системе и угрожают ее стабильности, а в вопросах, не связанных с противодействием сомнительным операциям, новая идеология содержательного надзора почти не применяется.

Законодатели стоят перед выбором: либо спровоцировать возврат банковского надзора в стране к удручающему состоянию пятилетней давности, отказав надзорному органу в праве на применение в его работе содержательного подхода, либо помочь надзорному органу перейти на качественно более высокий уровень работы путем реорганизации надзорного процесса и совершенствования законодательства. Идеологической платформой для улучшения качества работы надзорного органа может быть только продвижение вперед к принципам содержательного надзора и их законодательное закрепление. Есть еще один, апокалиптический, сценарий реформы надзора в виде механической передачи надзорной функции от Центрального банка любому другому государственному органу – тогда банковский надзор будет отброшен уже не на пять, а на 10 лет назад. Эксперты из международных финансовых организаций рассматривают озвученную парламентариями перспективу передачи надзорных функций от Центрального банка другому государственному органу как один из факторов дестабилизации российской банковской системы, по силе равный обвалу мировых цен на нефть и газ. Какой бы критики Центральный банк ни заслуживал, только он в нашей стране располагает трудовыми ресурсами, инфраструктурой и накопленными традициями для выполнения надзорных функций. Механически вырвать эту инфраструктуру и отдать ее другому ведомству практически невозможно без потери институциональной памяти, традиций, наиболее профессиональной и наименее коррумпированной части сотрудников – носителей культуры банковского надзора, которая формируется не годами, а десятилетиями.

Для перехода на принципы содержательного надзора потребуется качественно новый уровень общественного доверия к органу банковского надзора. Добиться такого доверия невозможно в рамках нынешней организации надзорного процесса, который нуждается в серьезном пересмотре. Формат этой статьи не позволяет автору изложить свои взгляды на совершенствование надзорного процесса, но он приглашает законодателей и Центральный банк привлечь к обсуждению назревших проблем банковского надзора широкий круг специалистов и не принимать поспешных решений.