БАНКОВСКИЙ НАДЗОР: К вопросу об идеологии

В течение последних пяти лет оценки направлений и результатов развития российской системы банковского надзора со стороны как отечественных, так и зарубежных экспертов и официальных лиц были почти исключительно благоприятными.

В том числе благоприятную в целом оценку усилиям надзора дал в мае 2005 г. Владислав Резник, председатель комитета Госдумы РФ по кредитным организациям и финансовым рынкам: “Развитие всей банковской системы зависит именно от успешного действия надзора. И я считаю, что за минувший год он стал лучше. Появились иные оценки надзора, оценки риска. Он стал превентивным, упреждающим, вот что важно”. Далее, правда, депутат отметил, что “существуют некоторые аспекты деятельности надзора, которые вызывают тревогу и озабоченность. Право не должно подменяться административными процедурами. В рамках надзора не следует создавать финмониторинг в миниатюре. Надзор не следует превращать в сыск. Надзор должен быть законодательно и нормативно ограничен. Целесообразно продолжить разговор о выделении надзора из Центробанка в отдельную структуру”. Итак, на тот момент мнение Резника состояло в том, что некоторые аспекты вызывают тревогу и озабоченность, но в целом надзор стоит на правильном пути. Собственно, этот путь, определенный надзору и Стратегией развития банковского сектора, состоял в переходе от формального надзора к содержательному, ориентированному на риски. Этим же путем надзор продолжает идти.

Но позже, 20 февраля в докладе Резника на парламентских слушаниях, а 21 февраля в его статье в “Ведомостях” (см. “Особый правовой мир ЦБ”, “Ведомости” от 21.02.2007), идеология и практика банковского надзора были – впервые за всю историю российского банковского надзора – подвергнуты тотальной критике за их якобы кардинальное несоответствие действующему российскому законодательству и международным рекомендациям. Причины столь существенной коррекции оценок за прошедшие два года неизвестны, но дело, разумеется, не в них, а в сути этих оценок, степени их обоснованности.

“Главная проблема”

Главной проблемой банковского регулирования и банковского надзора, по мнению председателя комитета Госдумы по кредитным организациям, является проблема организации надзора не в соответствии с КоАП, а в соответствии с законом о Центральном банке. В частности, в статье в “Ведомостях” Резник пишет: “В 2003 г. Банк России выбрал особую идеологию надзора. КоАП исходит из того, что на федеральном уровне только в нем могут содержаться санкции за административные правонарушения (статья 2.1). Статья же 74 закона о Банке России в полном противоречии с КоАП устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения, что является источником параллельного нормативного регулирования, признанного Банком России”.

Данный тезис порождает по крайней мере две группы вопросов. Во-первых, насколько статья 74 закона о Центральном банке противоречит КоАП и если это действительно серьезные противоречия, то как это могло случиться и почему это раньше не было обнаружено и устранено? Суть ответа сводится к тому, что, хотя известная коллизия законов, возможно, и имеет место, но она глобально не затрагивает сферу осуществления Банком России своих полномочий, в том числе в соответствии со статьей 74 закона о Центральном банке. Другая группа вопросов связана с тем, может ли быть предложена какая-то не противоречащая действующему законодательству альтернатива выполнению Банком России положений закона о ЦБ и, добавим, иных законов, касающихся регулирования деятельности банков и определяющих место ЦБ в системе регулирования.

Похоже, что альтернатива предложена быть не может. Невыполнение Банком России положений действующих законов с “идеологической” точки зрения носило бы характер несоблюдения действующего законодательства. В практическом плане этот правовой нигилизм привел бы к прогрессирующему параличу надзорной функции. Судя по всему, данный аргумент уважаемым оппонентом принят. В статье от 23.03.2007 в газете “Коммерсантъ” Резник соглашается, что “отказ Банка России опираться в своей деятельности на закон “О Банке России” не приведет ни к чему хорошему”. Но если соблюдению банковского законодательства нет альтернатив, то существуют ли тогда основания считать вопрос о коллизии между банковским законодательством и КоАП “главным и основным” и есть ли основания для выдвижения тезиса о том, что Банк России “пошел особым путем”, “выбрал особую идеологию надзора”?

Субъективизм

Нет, на мой взгляд, оснований и для следующего выдвинутого Резником тезиса: используя серьезные противоречия в законодательстве, Банк России “создал систему подзаконных актов, допускающих возможность принятия субъективных решений, которые в конечном счете приводят к нарушению принципа презумпции невиновности”. Напомним, что все нормативные акты Банка России, регулирующие банковскую деятельность, начиная с 2002 г. проходят регистрацию в Министерстве юстиции, где производится их проверка на соответствие законодательству. Помимо этого перед утверждением нормативные акты по общему правилу проходят процедуру публичного обсуждения, часто неоднократного, консультаций с банковским сообществом, а также с российскими специалистами, включая представителей законодательных органов, и зарубежными экспертами. Так что процедура подготовки нормативных актов Банка России является открытой, гласной, учитывает широкий спектр мнений и практически исключает в издаваемых документах дефекты принципиального характера. Нет в этих документах и положений, допускающих возможность субъективных, т. е. необъективных либо предвзятых решений.

По мнению Резника, принцип, который бывший зампред Центрального банка Дмитрий Тулин называет “содержательным подходом” (см. “О мнимых и реальных проблемах”, “Ведомости” от 7.03.2007), вошел в историю России как принцип “революционного правосознания”. Так ли это? Принцип революционного правосознания, базирующийся на классовом подходе, очевидно, основан на приоритете формы над содержанием. В основе революционного правосознания лежит как раз не содержательный, а формальный подход. Содержательным он может представляться лишь сторонникам теории классовой борьбы.

Мотивированное суждение

В статье в “Коммерсанте” уважаемый оппонент утверждает, что “рекомендации Базельского комитета состоят не в предоставлении национальным банкам орудия правового произвола, а, напротив, в требовании сделать это орудие совершенно законным и объективным, содержательно урегулированным и процессуально описанным”. Не подлежит сомнению, что Базельский комитет не рекомендует предоставлять органам надзора “орудия правового произвола” (если вообще произвол может быть правовым). Верно и то, что любой инструмент надзора должен быть законным, а его использование должно базироваться на объективной оценке ситуации. Но Банк России использует в надзорной деятельности только инструменты, соответствующие российскому законодательству. В частности, право на суждение вытекает в том числе из статей 56, 68, 72, 74 и 75 закона о Центральном банке.

Ведь, например, если статья 74 говорит о том, что Банк России может за определенные нарушения отозвать у кредитной организации лицензию, то это означает, хочешь не хочешь, необходимость принимать решение, т. е. проводить анализ и оценки ситуации и по их результатам выносить суждение. И, разумеется, чтобы быть корректным, суждение должно быть в том числе объективным. А объективным оно будет в том числе, если будет базироваться на содержательных оценках. Разумеется, в рамках установленных правовых норм.

В 2002–2003 гг. международная миссия проводила оценку соблюдения в России Базельских принципов эффективного банковского надзора. Миссия пришла к заключению, что право на качественное суждение законодателем органу надзора предоставлено, а орган надзора использует это право вполне в соответствии с международными рекомендациями. Результаты работы миссии опубликованы. Очередная миссия приедет в этом году и, видимо, сильно удивится дискуссии о том, есть у Банка России право на качественное суждение или нет. А если полемика хотя бы частично перейдет в плоскость практических ограничений на надзорные полномочия Банка России, то можно смело прогнозировать негативные последствия, поскольку для инвесторов состояние и вектор развития банковского надзора имеют существенное значение с точки зрения оценки состояния инвестиционного климата в любой стране.

Отзыв лицензий

Должен ли Банк России заниматься так называемой борьбой с отмыванием? В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 20 ФЗ “О банках и банковской деятельности” Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Таким образом, указанный закон прямо определяет Банк России в качестве одного из субъектов работы по противодействию отмыванию в банковской сфере. Международные подходы по данному вопросу в концентрированном виде представлены в Методологии Базельских принципов (принцип 15 в редакции 1999 г. и принцип 18 в редакции 2006 г.). Из них следует, что без органа банковского надзора за рубежом в этой работе тоже не обходятся.

Отзывает ли Банк России лицензии в соответствии с законодательством или руководствуясь революционным правосознанием? Лицензии за нарушения ФЗ “О противодействии...” отзываются в строгом соответствии с приведенной выше статьей закона о банках. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть официально публикуемые приказы об отзыве лицензий. Лицензии отзываются за реальные нарушения, выявленные и зафиксированные инспекторскими проверками. Стало быть, революционное правосознание опять не у дел. Что касается вопроса о том, правильно ли поступает Банк России, отзывая лицензии, когда он не должен, а может это сделать, то данный вопрос лежит за пределами узко правовой сферы, в сфере содержательных оценок. В данном случае речь идет об оценках той угрозы, которую несет деятельность банков, практически единственным бизнесом которых является активное посредничество в операциях по предоставлению наличных средств участникам теневого экономического оборота. По оценке Банка России, эта угроза весьма велика. И Банк России считает, что он применяет предоставленное ему законом право с высокой степенью осторожности и руководствуясь принципом соразмерности. Что подтверждается в соответствующих случаях и судебными решениями.

Резюме

1. Если “особый путь” Банка России не уводит его в сторону от законодательства, то чем он отличается от того пути истинного, на который Банк России пытаются наставить? И чем не мило критикам торжество законодательства, которое прямо определяет правовой статус, полномочия, обязанности и ответственность Банка России?

2. Разумеется, тема совершенствования законодательства, нормативных документов, процедур принятия и реализации надзорных решений является остро актуальной. Работать над решением соответствующих вопросов мы, как юные пионеры, всегда готовы. И работаем. Правда, бездоказательная “констатация” революционного правосознания, субъективизма, произвола, двойных стандартов и коррупции со стороны коллег по работе – это новое слово в организации эффективного высокопроизводительного труда.