БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА: Российский маятник федерализма

Императив федерализма

Как писал еще Алексис Токвиль более века назад, “федеративная система была создана для того, чтобы объединить преимущества больших и малых наций”. Взгляды Токвиля получили развитие в работах Дж. Бьюкенена, считавшего, что эффективность предоставления общественных благ зависит не только от их полезности и цены, но также и от численности их потребителей. Децентрализация позволяет оптимизировать структуру общественного сектора – передать фискальные полномочия и обязательства по предоставлению общественных благ на уровень, обладающий для этого наибольшими возможностями.

Начиная с 1980-х гг. процесс федерализации происходит в большинстве регионов мира (см. рис.). Это наглядно демонстрируют изменения “индекса федерализации”, который учитывает финансовые показатели (доля расходов федерального бюджета в консолидированном), характеристики политической системы (разделение властей, порядок замещения государственных должностей, степень конкуренции политических партий и др.) и показатели уровня децентрализации власти (выборность исполнительной власти, муниципальных властей, возможность местных властей самостоятельно собирать налоги и др.). Как видно из графика, резкий рост федерализма в бывших соцстранах в начале 1990-х гг. к середине 1990-х существенно замедлился, но не прекратился. В России же изменения в законодательстве последних лет (изменение порядка формирования верхней палаты, отмена выборов губернаторов и др.) обозначили противоположный – нисходящий тренд. Надо отметить, что даже экономически развитые страны не получили высшего балла по уровню федерализации. Бюджетная децентрализация имеет свои издержки, и для каждой страны существует присущий ей в конкретной исторической ситуации баланс между выгодами и издержками от децентрализации.

Стихийная федерация

Децентрализация властных полномочий в России начала 1990-х гг. происходила достаточно стихийно. С одной стороны, регионализация способствовала сохранению социально-экономической и политической стабильности на местах при переходе к новым принципам регулирования экономики. С другой – сложившееся в результате решения текущих политических задач распределение полномочий и предметов ведения не соответствовало целям и вызовам экономических реформ. Федеративная реформа начала 1990-х, итоги которой были закреплены в Конституции 1993 г., осуществлялась в отсутствие единой концепции Российской Федерации как государства с многоуровневым устройством.

Формально положения российской Конституции удовлетворяют практически всем критериям федерализма. В действительности же при формально федеративном устройстве в России не был создан “федерализм, сохраняющий рынок”. Под этим термином подразумевают сочетание нескольких базовых условий. С одной стороны, региональным властям принадлежит приоритетное право регулирования региональной экономики. С другой – Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг, на котором нет барьеров по перемещению капитала, товаров и трудовых ресурсов. Кроме того, региональные власти должны иметь достаточно источников доходов, чтобы исполнять свои полномочия. И не должны иметь иллюзий, что в случае непродуманной финансовой политики им гарантирована помощь федерального бюджета, – для этого должна существовать процедура банкротства региональных властей.

Однако из-за политического противостояния между исполнительной и законодательной властью в 1990-е не удалось на законодательном уровне четко определить место центра, субъектов Федерации и муниципальных образований в распределении налоговых и бюджетных полномочий. И у федеральных, и у региональных властей осталось много возможностей менять конкретное наполнение полномочий, закрепленных в Конституции. А при отсутствии четкого распределения полномочий рано или поздно нарушаются и все остальные принципы “федерализма, сохраняющего рынок”.

Из-за отсутствия четких разграничений, с одной стороны, региональная автономия часто ограничивалась, с другой – бюджетная система позволяла регулярно перераспределять финансовые потоки между бюджетами разных уровней. Принцип общего рынка нарушался, федеральное бюджетное и налоговое законодательство игнорировалось в отдельных субъектах, возникали торговые барьеры. Это приводило к разрушению единого экономического пространства страны. В отсутствие четкого разграничения полномочий центр сознательно пошел на смягчение бюджетных ограничений – трансферты регионам предоставлялись через непрозрачные механизмы бюджетных ссуд и взаимных расчетов.

Итогом “стихийного федерализма” начала 1990-х стало то, что в Конституции значительная часть жизненно важных для общества полномочий отнесена к “совместной компетенции”. В результате институциональная среда российского федерализма оказалась несформированной. А баланс реального распределения полномочий мог быть легко нарушен как в сторону еще большей децентрализации (вплоть до распада страны), так и в сторону централизации (вплоть до унитарного де-факто государства). Исход событий зависел от того, кто сумеет сосредоточить в своих руках решающие финансовые и властные ресурсы – центр или регионы.

Своеобразная модель

С 1999 г. ситуация начала выправляться и в результате налоговой, бюджетной и федеративной реформ 1999–2005 гг. кардинально изменилась. Детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отношений Налоговый и Бюджетный кодексы, методики распределения средств фонда поддержки регионов и других фондов, закон об общих принципах местного самоуправления, знаменитый федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и другие правовые акты стали реальной базой для построения и развития “федерализма, сохраняющего рынок”.

Но в то же самое время усилилась централизация. Поражение регионов было обусловлено рядом факторов. Это и отсутствие достаточных ресурсов для реализации полученных полномочий в условиях экономических кризисов (в начале 1990-х и в 1998 г.), и неравномерное размещение производства, в результате чего большинство субъектов было заинтересовано в перераспределении ресурсов между регионами с помощью федерального центра. В условиях спада производства в руках федерального центра были сосредоточены доходные источники, недоступные региональным властям: инфляционный сеньораж, приватизация крупнейших объектов госсобственности, внешние и внутренние заимствования. Наконец, необходимость проведения общенациональных реформ и решения общенациональных проблем (огромный внешний долг, угроза терроризма и др.) увеличила в глазах общества ценность идеи единства политического и экономического пространства.

В результате в России сформировалась своеобразная модель федерализма, совмещающая элементы федеративного и унитарного устройства. Этот федерализм можно назвать корпоративистским: центр рассматривает субъекты как филиалы корпорации, имеющие скорее свои зоны исполнительской ответственности, нежели права. (Об особенностях корпоративного федерализма читайте во второй статье в понедельник 23.04.2007.)