БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА: Особенности суверенного федерализма
В мировой практике различают федерализм конкурентный и федерализм кооперативный. В первом случае правила игры определяются каждым участником самостоятельно, и возникает конкуренция между субъектами федерации за мобильные ресурсы за счет установления наиболее выгодных правил (наиболее яркий пример – США). Во втором правила игры формулируются федеральным центром и региональными властями сообща (яркий пример – Германия).
В России, с одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на их территории наиболее прибыльных предприятий и получение финансовой помощи центра. С другой – важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках центра, который обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы.
Все это характерные черты кооперативного федерализма немецкого типа. Однако в Германии региональные власти через партийную систему и бундесрат оказывают значительное влияние на политику федерального центра (поэтому немецкий федерализм кооперативный – переговорный). В России же федеральный центр не ведет реального переговорного процесса, а стремится обеспечить эффективность регионального управления с помощью административных методов, т. е. через механизмы, характерные для унитарных государств. В результате федеральный центр вынужден рассматривать регионы как филиалы корпорации, ставить перед ними стратегические цели и оценивать региональные власти по результатам их работы.
2005 год стал годом окончательного оформления этой системы: с одной стороны, вступил в силу закон об изменении порядка выборов глав субъектов Федерации, а с другой – федеральный центр принял целый ряд односторонних решений, существенно затрагивающих экономическую жизнь регионов: о монетизации льгот, об административной реформе и по национальным проектам, при этом региональным властям досталась роль “ответственных исполнителей” отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых центром.
Постепенный переход к этой новой модели в последние годы легко проследить по изменениям в распределении доходов и расходов между бюджетами различных уровней (см. табл. 1 в интернет-версии). Если в 1992–1998 гг. наблюдалась тенденция роста доли налоговых доходов бюджетов регионов в консолидированном бюджете России (с 44% до 56%), то с 1999 г. эта доля стала снижаться и достигла уровня 31–32% в 2005–2006 гг. При этом доля расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете также снижалась, но темпами в два раза более медленными (с 54% до 43%).
Иными словами, происходит серьезная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации, при этом центр оставляет за регионами значительные обязательства. В то же время федеральная финансовая помощь регионам, рассчитанная как доля ВВП, стабильно сокращалась с 2003 г. – с 3,03% до 2,17% ВВП в 2006 г. Все это говорит о возросшем вертикальном дисбалансе в распределении доходных источников и расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти.
Этот дисбаланс стал причиной развития другого, параллельного процесса – региональные власти испытывают финансовые трудности в исполнении своих обязательств и прибегают к финансовой помощи центра, а федеральные власти вынуждены идти им навстречу и оказывать дополнительную помощь. Это в экономической науке называется ситуацией мягких бюджетных ограничений, позволяющей региональным властям систематически превышать утвержденные их бюджетами уровни расходов. Как показывает мировой опыт, такая практика ведет к постоянному повышению бюджетных расходов, созданию препятствий для роста частных инвестиций и одновременно росту неэффективных и рискованных инвестиционных проектов.
Проблема эта обострилась все с того же 2003 г. Если по итогам 2002 г. между регионами было распределено на 10 млрд руб. больше, чем предусматривал утвержденный на 2002 г. бюджет, то уже в 2003 г. в бюджет были внесены поправки, легализовавшие 90 млрд руб. дополнительно выделенных регионам средств. В 2004–2005 гг. объем дополнительных средств несколько сократился, но по итогам 2006 г. все же составил 32 млрд руб.
При этом прозрачные механизмы распределения финансовой помощи регионам заменяются менее прозрачными. В бюджете на 2007 г. доля наиболее прозрачных дотаций – через фонд финансовой поддержки регионов – в межбюджетных трансфертах сократится до 34% (в 1999 г. она составляла 73%!). В то же время закон о бюджете на 2007 г. позволяет значительно увеличить дискреционные межбюджетные трансферты, объем и порядок распределения которых может существенно меняться в зависимости от воли федерального центра. Кроме того, резко возрастают отраслевые субсидии, а также расходы на федеральные целевые программы, направленные на поддержку отдельных регионов. Все это, безусловно, будет способствовать дальнейшему снижению ответственности местных властей за свою бюджетную политику.
Все эти негативные тенденции стали результатом попыток федерального центра заменить конкурентные и кооперативные механизмы федерализма административными методами, попытки управлять регионами как филиалами единой корпорации. Издержки такого подхода вполне ярко проявляют себя и при реализации национальных проектов. Общенациональные проекты должны быть совместно разработаны федеральными и субнациональными властями, а не спускаться регионам сверху в виде субсидий и субвенций с обязательством отчитаться в расходовании выделенных средств. Только такой подход позволит развить и наполнить реальным содержанием механизмы кооперативного федерализма, что, в свою очередь, позволит вовремя переориентироваться на конкурентные принципы построения федеративных отношений, а не скатиться к унитарному государству. (Первая часть статьи вышла в четверг, 19.04.2007.)