БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА: Большие маневры

В мае Государственной думой был впервые рассмотрен и принят в первом чтении представленный правительством трехлетний бюджет на 2008–2010 гг. Сама по себе такая форма бюджетного планирования призвана повысить предсказуемость бюджетной и налоговой политики, снизить риски влияния на нее конъюнктурных факторов (особенно в преддверии выборов) и дать ясное представление экономическим агентам о намерениях правительства. И в этом смысле ее можно только приветствовать.

Вместе с тем, если рассматривать принятый в первом чтении трехлетний бюджет по сути, дать ему однозначную оценку крайне проблематично. С одной стороны, его нельзя назвать консервативным, так как в трехлетней перспективе намечено существенное смещение ориентиров бюджетной политики, проводившейся в последние годы. Эта политика предполагала, как мы помним, сбережение нефтяных доходов в стабилизационном фонде и сдерживание роста расходов бюджета. Теперь от нее предполагается отойти в сторону существенного увеличения инвестиций в человека и реализации активных мер по устранению инфраструктурных ограничений в экономике. С другой – бюджет преимущественно носит предсказуемый эволюционно-переходный характер, когда динамика увеличения расходов в целом соответствует среднесрочному курсу социально-экономической политики страны, ориентированной на повышение качества жизни граждан и роста экономики, а также обусловлена очевидными издержками перехода к новой модели планирования (естественное желание подстраховаться, когда закладываются расходы на максимально доступном уровне, дабы хватило на удовлетворение всех, в том числе и возможно неучтенных в бюджете расходов).

Снижение доходов и рост расходов

Характер предполагаемых изменений в бюджетной политике хорошо виден при сравнении параметров планируемых бюджетов 2008–2010 гг. с бюджетами последних лет.

Так, если в 2005–2006 гг. доходы бюджета составляли 23,6–23,7% ВВП, то трехлетний бюджет предполагает доходы на уровне 18–19% ВВП. Столь заметное снижение доходов (по отношению к размеру ВВП) будет связано в основном с прогнозируемым снижением мировых цен на нефть и газ, замедлением роста добычи и экспорта углеводородов и укреплением рубля к доллару. В результате размер нефтегазовых доходов, составляющих существенную долю доходной части бюджета, как предполагается, сократится (в отношении к ВВП) более чем в два раза – с 10,9% ВВП в 2006 г. до 5,2% в 2010 г.

В то же время расходы бюджета, наоборот, существенно вырастут: если в 2004–2006 гг. они колебались в диапазоне 15,8–16,3% ВВП, то в 2008–2010 гг. должны составить 18,8–18,1% ВВП. Соответственно, профицит бюджета, находившийся возле отметки 7,5% в 2005–2006 гг., сократится до 2% уже в 2007 г. и станет нулевым в 2009 г. А ненефтегазовый дефицит бюджета, составлявший в 2005–2006 гг. 2,3–2,7% ВВП, увеличится в результате в 2008 г. до 6,6% ВВП (к 2010 г. он должен снизиться до 5,3%).

Столь существенный рост расходов и отход от принципов бюджетной политики последних лет связаны с реализацией двух групп инициатив, прозвучавших в президентских посланиях Федеральному собранию. Первая предполагает комплекс мероприятий в социальной сфере – повышение уровня жизни работников бюджетной сферы, военнослужащих и приравненных к ним лиц, повышение уровня жизни пенсионеров, а также меры, направленные на улучшение демографической ситуации. Вторая связана с предполагаемыми инвестициями государства в экономику. Здесь и устранение инфраструктурных ограничений экономического роста (прежде всего транспортных и энергетических), и стимулирование инновационной экономики, в частности наноиндустрии, и проекты развития судостроения и самолетостроения.

Реализация этих инициатив в рамках трехлетнего бюджетного плана предполагает увеличение социальных расходов с 2% ВВП в 2005–2006 гг. до 2,5% ВВП в 2008–2010 гг. А также увеличение расходов по статье “национальная экономика” с текущего уровня 1,2–1,3% до 2–2,1% в 2008–2009 гг. Предполагается также увеличить расходы по статье “общегосударственные вопросы”. Если вычесть из расходов по этой статье расходы на обслуживание государственного долга, то получится, что в 2005–2006 гг. на них тратилось 1,3–1,4% ВВП, в то время как начиная уже с текущего года и в 2008–2010 гг. на них предполагается тратить (за вычетом средств на обслуживание госдолга) около 2% ВВП.

Таким образом, принимаемый трехлетний план предполагает нетривиальный бюджетный маневр – резкое увеличение расходов бюджета при прогнозируемом заметном снижении доходов (в долях ВВП). По замыслу такой маневр должен привести к формированию точек роста вне нефтегазового сектора и в результате снизить зависимость экономики от конъюнктуры мировых рынков.

Проблемный НДС

Осуществимость подобного бюджетного маневра и реалистичность принимаемого трехлетнего бюджета в значительной мере зависят от качества прогноза, на котором основаны расчеты его доходной базы. Напомним, что в 2005–2006 гг. доходы от нефтегазового сектора составляли более 40% всех доходов бюджета. В правительственном прогнозе заложено снижение цены на нефть Urals с $55 за баррель в 2007 г. до $50 в 2010 г., что ниже наиболее авторитетных прогнозов. Так, например, исходя из прогноза министерства энергетики США, цена в 2008 г. останется на уровне $57 вместо заложенных в бюджете $53. Прогнозы на 2010 г. показывают разброс от $41 до $58 (в долларах 2005 г.), что, с одной стороны, дает нам среднеарифметическое значение в районе указанной МЭРТ цифры ($50 за баррель Urals), а с другой – указывает на известную условность этой цифры.

Между тем в условиях высокой волатильности нефтяных цен, имеющих столь важное значение для формирования доходов бюджета, особую роль приобретает прогноз динамики поступлений от структурных (в меньшей степени связанных с конъюнктурой сырьевого рынка) налогов. Однако именно в этой части прогнозы правительства выглядят не слишком убедительно.

Трехлетний бюджет предусматривает сокращение поступлений по налогу на прибыль (с уровня 1,8–1,9 ВВП в 2005–2007 гг. до уровня 1,4–1,5 ВВП в 2008–2010 гг.), по НДПИ (с уровня около 4% ВВП до уровня 1,9–2,5% ВВП), а также доходов от уплаты таможенных пошлин (с уровня 7,8–8,6% ВВП до диапазона 5,9–4,8% ВВП). Все это связано с прогнозируемым снижением поступлений от экспорта энергоносителей. При этом предполагается, что выпадающие доходы будут отчасти замещены ростом поступлений от НДС, которые вырастут с сегодняшних 5,7% ВВП (2006 г.) до 6,2% ВВП в 2008 г. и уровня не ниже 7% ВВП в 2009–2010 гг.

Между тем тенденцией последних лет было сокращение поступлений от НДС. Если в 2004–2005 гг. они составляли 6,2–6,3% ВВП, то в 2006 г. снизились до 5,7% ВВП. Основными причинами этого стали не только макроэкономические факторы, но, главным образом, вступившие в силу нововведения в налоговом законодательстве: снижение в 2004 г. базовой ставки НДС с 20% до 18%, определение в 2005 г. перечня операций с недвижимостью и земельными участками, не подлежащих налогообложению, и переход в 2006 г. на метод начислений и новый порядок принятия к вычету НДС, уплаченного при капитальном строительстве. При этом, как показывают итоги поступлений НДС за четыре месяца 2007 г., действие этих факторов продолжается и имеет не разовый, как считалось ранее, а длительный характер.

Более того, на сокращение поступлений от НДС оказывает влияние осуществленный с начала 2007 г. переход к заявительному порядку возмещения НДС, что приведет к ускорению процедуры получения возмещений по экспортным операциям и сокращению остатков невозмещенных сумм. Также при расчете поступлений от НДС не учтены последствия вероятного перехода к специальной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве НДС-плательщиков, который может состояться уже в 2008 г. В результате расхождение реально полученных доходов от НДС с ожидаемыми может, по нашей оценке, достигать 1,5% ВВП, что составляет около 8% всех доходов бюджета, планируемых в 2008 г.

Остается надеяться, что в условиях негласно существующей в стране практики “планового” сбора налогов данное обстоятельство не обернется увеличением реальной налоговой нагрузки на бизнес, а будет компенсировано ростом доходов от НДПИ и налога на прибыль, ожидания Минфина в отношении поступлений от которых выглядят явно сдержанными.

Забытые овраги

Для оценки рисков, связанных с наполнением доходной части бюджета и осуществлением бюджетного маневра в трехлетнем периоде, следует также иметь в виду еще несколько факторов. Во-первых, исчерпание многих разрабатываемых компаниями нефтегазового сектора месторождений и связанную с этим перспективу удорожания извлечения ресурсов. Что приведет к снижению доходов сектора и, соответственно, снижению налоговых поступлений от него. Во-вторых, развитие российской экономики в среднесрочной перспективе, по-видимому, будет характеризоваться относительно более медленным развитием обрабатывающего сектора и более быстрым ростом сектора строительства и сектора услуг. Это означает расширение в экономике секторов, в которых администрирование налогов наиболее затруднено.

Наконец, учитывая долгосрочный характер как некоторых “приоритетных” проектов социальной направленности, так и большинства инвестиционных проектов, а также сложности администрирования и контроля их осуществления (с некоторыми из них правительство уже столкнулось, например при реализации нацпроекта “Здравоохранение”), следует учитывать весьма высокую вероятность возникновения дополнительных расходов. Так, например, большинство проектов, отобранных для реализации при поддержке инвестиционного фонда, связаны с вложениями в транспортную инфраструктуру и имеют срок реализации от трех до семи лет. При этом на настоящий момент не заложены механизмы индексации сметной стоимости этих проектов, которая ввиду постоянного роста цен на стройматериалы (реализация проектов его еще более подстегнет) и российской специфики расходования средств в дорожном строительстве выглядит почти неизбежной. Это означает, что для реализации проектов правительство будет вынуждено тратить дополнительные средства сверх запланированных и еще больше увеличивать расходы бюджета.

В целом можно сделать следующие выводы. Предполагаемый бюджетный маневр осуществим лишь при более высоких, чем заложенные в проекте, ценах на энергоносители, и, соответственно, бюджет будет иметь более значительную нефтегазовую составляющую в своей доходной части. С другой стороны, расходы бюджета в рамках этого маневра прописаны наскоро (по следам предложений президента) и не в полной мере учитывают долгосрочное влияние на экономику заложенных в них дополнительных трат. Наконец, эффект от ожидаемых инвестиций может быть отодвинут по времени на более отдаленную перспективу, что потребует от правительства дополнительных трат и не позволит начать снижение расходов в 2010 г. (как это предполагается) на фоне возрастающей неопределенности конъюнктуры сырьевых цен.