Налоговая политика: Недетские каникулы

Важнейшей статьей доходов государственного бюджета страны остаются добыча и экспорт нефти. Между тем темпы роста добычи нефти, еще в первой половине 2000-х державшиеся на уровне 7–11% в год, в последнее время упали до 2,1–2,8%. Дальнейшее увеличение добычи нефти все больше будет определяться возможностями освоения новых месторождений. А новые месторождения, как правило, во всех отношениях сложны, и их разработка сопряжена с повышенными капитальными, эксплуатационными и транспортными затратами.

Проведенная в последние годы налоговая реформа позволила значительно повысить эффективность системы налогообложения нефтяного сектора, прежде всего за счет введения налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и прогрессивной шкалы экспортной пошлины на нефть. Однако единая специфическая ставка НДПИ отражает валовые доходы нефтепроизводителей, определяемые уровнем мировой цены на нефть, но не учитывает объективных различий в условиях добычи нефти, обусловленных горно-геологическими характеристиками месторождений и их расположением. Это осложняет ввод в разработку новых месторождений – особенно в неосвоенных регионах и на континентальном шельфе.

Чтобы стимулировать разработку истощенных и новых месторождений, с 2007 г. введены изменения в налогообложение нефтяной отрасли, предполагающие применение понижающего коэффициента к ставке НДПИ при разработке выработанных месторождений и введение «налоговых каникул» по НДПИ для нефтяных месторождений Восточно-Сибирской нефтегазовой провинции в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края. Нулевая ставка НДПИ предоставляется на период до достижения накопленного объема добычи нефти в 25 млн т на участке недр (в случае если этот объем добычи достигается раньше чем за 10 лет) либо в течение 10 лет для лицензии на право пользования недрами для целей разведки и добычи и 15 лет – для лицензии на право пользования недрами одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи. Насколько адекватны эти льготы?

Длинные каникулы

Расчеты, проведенные с использованием имитационной финансовой модели разработки типового нефтяного месторождения, разработанной в ИЭПП, позволяют оценить доходность инвестиций в добычу нефти в Восточной Сибири при различной продолжительности «налоговых каникул». Проведенные расчеты подтверждают достаточно низкую эффективность инвестиций в освоение месторождений этого региона при общем налоговом режиме. При мировой цене российской нефти от $40 до $55 за баррель доходность таких вложений будет находиться в диапазоне 12,7–19,9%.

В то же время установленные нормы льготы по НДПИ представляются избыточными. По прогнозам Международного энергетического агентства ОЭСР и министерства энергетики США, мировые цены на нефть в перспективе до 2030 г. будут находиться в диапазоне $50–60/барр., а с учетом более пессимистичных прогнозов других организаций – в диапазоне $40–60/барр. При продолжительности «налоговых каникул» по НДПИ 10 лет даже при цене нефти $40/барр. доходность окажется на уровне 24,7% для месторождений, не подготовленных к разработке, и 26% – для месторождений подготовленных, которые не требуют времени на дополнительную геологоразведку и осуществление первоначальных инвестиций. При цене нефти $50/барр. эти значения составят соответственно 34% и 35,1%, а при средней цене $55/барр. доходность вплотную приблизится к 40%.

Как показывают наши расчеты, приемлемая доходность инвестиций обеспечивается при существенно меньшей продолжительности «налоговых каникул» – семь лет для месторождений, не подготовленных к разработке, и пять лет – для месторождений подготовленных. При такой продолжительности «каникул» при цене нефти $40/барр. и выше внутренняя норма доходности превышает 20%.

Завышенным выглядит и установленный объем льготируемой нефти в 25 млн т. При таком ограничении доходность инвестиций является избыточно высокой, а на месторождениях среднего размера от НДПИ фактически освобождается до 50% добытой нефти. Как показывают расчеты, необходимая доходность инвестиций обеспечивается при ограничении в 15 млн т. При этом использование показателя накопленной добычи нефти в качестве критерия предоставления льготы более предпочтительно. В этом случае предоставление льготы не ограничено определенным периодом, а потому не создает стимулов к форсированию добычи.

Государственный подход

В целом же наиболее предпочтительным подходом к стимулированию нефтедобычи представляется не применение схемы налоговых каникул, а введение понижающего коэффициента к ставке НДПИ, применяемого при разработке новых месторождений определенных регионов (например, Восточной Сибири и континентального шельфа) в течение всего периода разработки. Значение такого коэффициента может быть определено на основе расчета доходности инвестиций в освоение месторождений соответствующей территории. Например, для Восточной Сибири величина данного коэффициента, по нашим расчетам, может составлять 0,5. Именно при таком значении обеспечивается приемлемая доходность инвестиций в добычу нефти в прогнозируемом на перспективу диапазоне мировых цен на нефть (при цене нефти $40/барр. и выше доходность инвестиций превышает 20%).

Такой подход, на наш взгляд, в большей степени ориентирован на соблюдение интересов государства. Во-первых, в этом случае уплата НДПИ осуществляется с самого начала добычи, а не носит отложенного характера. Во-вторых, он не создает стимулов к форсированию добычи в первые годы разработки, а значит, не оказывает искажающего влияния на поведение недропользователей и профиль добычи. В-третьих, такой коэффициент может быть единым, поскольку применим для всех видов лицензий (на разведку и добычу, на геологическое изучение и добычу) и для месторождений на разной стадии освоения (подготовленных к разработке, находящихся на начальной стадии добычи, не подготовленных к разработке). Наконец, такой подход предоставляет меньший выигрыш инвестору при росте цен на нефть по сравнению со схемой налоговых каникул.

Предоставление льгот по НДПИ для новых нефтяных месторождений с повышенными затратами необходимо, однако такие льготы не должны быть избыточными. В перспективе же при освоении новых месторождений целесообразно применение более сложных форм налогообложения, основанных на показателях получаемого дохода и учитывающих реальные затраты на разработку конкретных месторождений. Речь идет о специальных налогах на природную ренту или сверхприбыль. Такие налоги автоматически обеспечивают соответствие налоговой нагрузки показателям экономической эффективности разработки месторождений. Применение таких налогов сопряжено, однако, с более сложным налоговым администрированием и требует создания определенных предпосылок.-