Центр – регионы: Методы старых времен

Экономическая и политическая жизнь в стране стабилизировалась, и на глазах возвращается интерес к долгосрочным стратегиям, планам и прогнозам. Об этом говорят и на федеральном уровне власти, и в регионах. Все больший интерес к такого рода деятельности проявляют и федеральные округа.

Эффективность назначенных управленцев

Особенно интенсивно дискуссия о планово-прогнозных документах и механизмах их координации ведется сейчас применительно к региональному уровню государственного управления. Это понятно, поскольку с переходом к фактическому назначению губернаторов перед федеральной властью встала проблема выработки механизмов оценки эффективности их деятельности, что само по себе является задачей нетривиальной. Наиболее наглядный способ решения этой задачи – потребовать от регионов программный документ (или систему документов), задающий траекторию развития региона и ориентиры властей по решению местных проблем и их усилий по достижению общенациональных целей, а затем оценивать состоятельность назначенных губернаторов по их способности реализовывать намеченное.

Недавно Минрегион России выступил с идеей разработки комплексных программ социально-экономического развития субъектов РФ. Причем комплексная программа субъекта рассматривается как совокупность трех самостоятельных документов – стратегии (приоритеты и основные направления) социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу (порядка 25 лет), схемы территориального планирования субъекта Федерации, доклада о результатах и основных направлениях деятельности региональной администрации (на три года). Предполагается, что это будет способствовать повышению всех параметров регионального развития – качества управления, темпов экономического роста, уровня и качества жизни населения, конкурентоспособности субъектов Федерации.

Документы эти должны разрабатываться региональными властями самостоятельно. Однако ключевым моментом предложенной Минрегионом концепции является возможность и необходимость гармонизации и согласования этих документов между регионами, причем согласование предполагается передать на уровень федеральных органов власти. Последний тезис может вызвать особенно острые дискуссии, поскольку в контексте усиления вертикали власти выглядит как очередной мощный удар по экономической самостоятельности регионов. В данном случае речь, впрочем, идет о согласовании тех позиций, которые предусматривают выделение средств из федерального бюджета.

Разумеется, для этого необходима разработка сложной системы показателей, наиболее точно отражающих как состояние региона, так и собственный вклад данной администрации в развитие вверенной ей территории. И эта дискуссия не только началась, но уже была вынесена на уровень президента – 28 июня текущего года Владимир Путин подписал указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Вопрос о показателях результативности деятельности является одним из сложнейших в экономической теории и практике. Во всяком случае, когда он решается внутри административной системы управления, а не отдан на откуп рыночным механизмам (прибыль или убыток видны сразу) или избирателям (когда результаты также очевидны).

По-видимому, целесообразно разработать по крайней мере две группы индикаторов регионального развития. Во-первых – показатели, отражающие объективное положение региона в качестве базы для выработки как федеральной политики по отношению к данному региону, так и политики региональных властей. Во-вторых – показатели, отражающие собственный вклад властей данного региона по решению стоящих перед ними задач. Понятно, что это разные группы показателей. В первом случае они используются как аргумент для получения дополнительных федеральных средств. Во втором – как демонстрация способности региональной власти находить решение проблем. Эти индикаторы могут использоваться для решения различных задач – разработки планов и прогнозов, бюджетного проектирования, докладов в правительство и отчетов у президента.

Выстраивание системы планово-прогнозных документов и соответствующих им показателей вроде бы выглядит обоснованно и логично. Однако по этому поводу в экспертной среде появляются и серьезные сомнения, которые никак нельзя игнорировать.

Госплан и совнархоз

Первым и наиболее понятным вопросом становится схожесть создаваемой системы с советской, которая наглядно продемонстрировала свою неэффективность в современном постиндустриальном мире. Увлеченное обсуждение долгосрочных планов вкупе с усилением процессов огосударствления экономики вызывает подозрение в стремлении некоторой части политической элиты возродить госплан – пусть и не в виде всеобъемлющего монстра, но, несомненно, как института, по самой своей сути противостоящего рыночной экономике.

К этому добавляется стремление некоторых полномочных представителей президента активизировать свою координирующую и направляющую роль на вверенных им территориях. Поскольку задача унификации правового пространства, поставленная поначалу перед полпредами, практически выполнена, а соответствующие структуры остались, они, естественно, начинают искать новые сферы приложения своих сил, а неупорядоченной в административной логике остается теперь рыночная экономика.

Действительно, регионы строят свои планы развития, привлекают инвесторов без всякой координации с соседями. Пытаются даже конкурировать друг с другом за инвестиции и рабочую силу. Все хотят заманить к себе крупные предприятия, автосборку иностранных автомобилей и даже крупные солодовни. А это только распыляет ресурсы. Гораздо лучше было бы, если бы планы развития территорий утверждались в федеральных округах. А это уже никакой не госплан, а знаменитый совнархоз образца 1957 г., 50-летие которого как раз исполняется в нынешнем году.

Словом, реальная ситуация, складывающаяся вокруг планово-прогнозной деятельности регионов (и не только их) становится достаточно серьезной. Возникают сомнения и риски, которые нельзя игнорировать. Использование старых институциональных форм пока еще никогда не давало устойчивых позитивных эффектов, как бы ни было заманчивым решать проблемы методами старых добрых времен.