Центр – регионы: Эйфория регулирования

Увлечение планированием и регулированием является понятной реакцией на период трансформационного хаоса и нестабильности. Однако понимая причины и логику регулятивного энтузиазма последних лет, мы не можем игнорировать общую логику, долгосрочные тенденции развития современных технологий и институтов. В полной мере сказанное относится и к проблемам федерализма.

Кооперация и конкуренция

Существует две принципиальные модели федерализма – кооперативная, когда основные решения (правила игры) формируются регионами и федеральным центром сообща, и конкурентная, при которой субъект федерации обладает широкими возможностями по установлению правил функционирования экономики на своей территории и хозяйственные агенты имеют возможность выбирать условия ведения бизнеса, которые представляются им более благоприятными. В последнем случае возникает конкуренция между субъектами федерации за мобильные ресурсы с помощью установления наиболее выгодных условий хозяйствования. Наиболее типичным примером первой модели является Германия, а второй – США.

Впрочем, в чистом виде не существует ни той ни другой модели. С одной стороны, невозможно создать единые всеобъемлющие правила игры – всегда будут оставаться зазоры, которые будут самостоятельно заполняться субъектами федерации, а потому возникнет конкуренция за наиболее удачное дополнение или исполнение общенациональных правил игры. С другой – даже абсолютно не зависимые друг от друга и от федерального центра субъекты федерации вынуждены будут вести переговоры по установлению общенациональных правил игры. Следовательно, говоря о конкурентном (кооперативном) федерализме в какой-либо стране, речь может идти только о преобладании того или иного принципа в построении федеративных отношений. В этой связи Германия и США – это не чистые типы соответственно конкурентного и корпоративного федерализма, а страны, где два эти принципа наиболее ярко выражены.

На практике доминирование той или иной модели зависит от особенностей времени и места. Необходимость решать общенациональные задачи делает предпочтительным кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведении масштабных институциональных реформ предпочтительнее доминирование принципов конкурентного федерализма. Если в середине ХХ в. усиливались кооперативные тенденции (в том числе и в США), то в настоящее время – конкурентные (в том числе и в Германии). Иными словами, тенденция нашего времени демонстрирует усиление конкурентных начал, в том числе в организации федеративных государств. Это исключительно важно принимать во внимание, чтобы под лозунгом преодоления хаоса не импортировать институты, относящиеся к прошлому. Там, где в индустриальную эпоху желательны были централизация и кооперация в федеративных отношениях, в постиндустриальную эпоху могут быть предпочтительнее децентрализация и конкуренция.

Конкуренция за админресурс

В действиях российского руководства по укреплению вертикали власти некоторые аналитики склонны видеть отказ от конкурентного федерализма. Это поверхностное наблюдение. Конкурентные принципы играют исключительно важную роль. Другое дело, что в нашем случае приходится говорить не только о рыночной конкуренции между регионами, но и о конкуренции за обладание административным ресурсом.

Субъекты Федерации конкурируют друг с другом за привлечение инвесторов (как отечественных, так и зарубежных), за федеральные инвестиции (прежде всего в инфраструктуру), за политическую поддержку федерального центра. Оригинальным вкладом России в практику конкурентного федерализма стало использование конкурсных начал при осуществлении федеральной региональной политики (например, при отборе особых экономических зон, проектов для инвестиционного фонда).

Сейчас перед государством и обществом стоят две стратегические цели: повысить эффективность существующей модели федерализма, но также и повысить ее гибкость, чтобы в нужный момент без социальных потрясений, без экономического застоя и кризиса перейти к конкурентной модели федерализма. Этот переход необходим по мере вытеснения задач антикризисного управления задачами управления ростом и эффективностью.

Для повышения эффективности политической и экономической систем принципиально важно обеспечить последовательное укрепление конкурентных начал отечественного федерализма.

Важнейшим условием для этого является принципиальный отказ от проведения конкурсов по индивидуальным правилам, от соревнования региона с самим собой за достижение радующих федеральные власти показателей. При всей важности разработки индикаторов оценки качества регионального управления необходимо не допустить фетишизацию показателей, хорошо известную из советского прошлого. Характерной чертой коммунистической системы была оценка за план – механизм, дестимулирующий реальные достижения и побуждающий субъекты планирования прежде всего добиваться установления таких плановых цифр, которые легко выполнить и перевыполнить.

(Мало кто помнит рязанскую историю начала 1960-х гг. Когда Никита Хрущев поставил задачу быстрого наращивания производства мяса, первый секретарь Рязанского обкома КПСС добился исключительных результатов, в разы выполняя установленное для области задание. Он стал Героем Социалистического Труда, его ставили в пример. А вскоре он застрелился, когда выяснилось, что для достижения приятных для начальства результатов он пустил под нож все имевшееся в области стадо.)

Мы много говорим в последние годы о необходимости разделения ответственности по уровням государственной власти и муниципального управления. Немало сделано и в направлении разграничения полномочий. Это действительно очень важно. Но ответственность – это не только проблема разграничения предметов ведения, это в не меньшей мере и способность властей всех уровней брать на себя ответственность за принимаемые решения. Брать ответственность, не перекладывая ее на вышестоящие структуры.