Передача власти: Конфигурация в законе
Не проходит и недели, чтобы еще действующий или уже избранный президент не дали каких-либо новых заверений об отсутствии намерений по переделу полномочий после 7 мая и о неприкосновенности президентской власти в процессе ее передачи. Тем не менее мало кто верит, что после инаугурации Дмитрия Медведева и переезда в Белый дом Владимира Путина все останется как есть копеечка в копеечку.
И дело тут не только в том, что новое правительство во главе с политическим премьером Путиным, в отличие от, по сути, технических кабинетов Касьянова, Фрадкова и Зубкова, будет на все сто процентов использовать имеющиеся у него конституционные полномочия. Превосходить в этом смысле не только все кабинеты министров периода президентства Путина, но и исторических тяжеловесов типа Черномырдина и Примакова.
Есть и другой, даже более важный аспект: ради перераспределения полномочий обещано не править Конституцию и действующее федеральное законодательство. Но никто не обещал, что уточнение функций и сфер компетенции не произойдет в результате принятия новых законов. А потребность и желание разработать и принять такие дополнительные и конкретизирующие новую ситуацию законодательные нормы могут оказаться достаточно масштабными.
Например, в понимании реальной конструкции новой конфигурации власти основное значение имеет судьба такого органа, как администрация президента. От того, как изменится и изменится ли роль и функционал администрации в политическом процессе, зависит ответ на чуть ли не половину вопросов о том, как теперь все это будет работать.
На модельном уровне понятно, что наиболее вероятны два варианта судьбы АП в новых условиях. Или администрация останется, как и сегодня, всесильным и главным центром выработки и принятия решений, что будет означать довольно незначительные кадровые перестановки и сохранение внутри АП баланса сил и интересов различных групп влияния. Или же часть нынешних функций администрации президента, прежде всего в сфере выработки экономической политики и ряде иных вопросов, перетекут в тот же кабинет Путина. В последнем случае кадровые перестановки и перемещения в Белый дом будут масштабнее, а сама администрация в большей степени будет отражать структуру личной команды Дмитрия Медведева.
Однако, какой бы вариант мы в итоге ни увидели, главный вопрос заключается в том, что на сегодняшний день та или иная эволюция статуса администрации президента лежит преимущественно в неформальной плоскости, поскольку ни Конституция, ни федеральное законодательство этот самый статус не конкретизируют. В новой политической реальности, когда определенность и недвусмысленность всех регламентов взаимодействия аппаратов являются важнейшим фактором эффективности «властного тандема», может потребоваться принятие или отдельного закона об администрации, или, что даже более вероятно, некоего более масштабного закона «О президенте РФ» – своеобразного Кодекса президентской власти, расшифровывающего во всех нюансах соответствующие конституционные полномочия.
Другой пример – Совет безопасности. На сегодняшний день статус этого «мерцающего» центра власти – то сильного, то слабого в зависимости от ситуации – почти не определен. Конституция требует особого законодательного регулирования статуса Совбеза, но по этому поводу есть лишь несколько далеко не исчерпывающих суть вопроса статей в законе «О безопасности» аж 1992 года. Все остальное регулируется лишь введенными указами президента и тоже довольно расплывчатыми положениями о Совбезе и его аппарате.
А ведь тем временем тот же часто обсуждаемый сегодня вопрос о контроле над силовиками имеет к месту и роли Совбеза в политическом процессе непосредственное отношение. Так, статья 32 закона «О правительстве РФ», которая устанавливает особенности президентского руководства силовыми министерствами и ведомствами, прямо связывает эти функции главы государства с его статусом верховного главнокомандующего и председателя Совета безопасности. Очень может быть, что в новой политической конфигурации, где помимо судьбы силового блока правительства не очевиден и ответ на вопрос о будущей схеме управления антикоррупционной политикой, появления и принятия законопроекта о Совете безопасности России можно ожидать уже в самое ближайшее время.
Наконец, еще один ключевой вопрос ближайшего времени – судьба вертикали власти. На сегодняшний день ни сама система федеральных округов, ни статус и функции полпредов президента законодательно не установлены. Здесь действует только президентское указное право. При этом симптоматично, что Владимир Путин за последние месяцы пару раз обмолвился о том, что нужно развивать экономические макрорегионы страны и, соответственно, в центр работы федеральных округов и полпредов пора поставить экономику. Что, надо понимать, помимо прочего, позволит через округа контролировать не только региональные элиты, развитие территорий, но и деятельность государственных институтов развития, а также территориальные стратегии госкорпораций.
Если так, то логично будет ждать в ближайшее время разработки нового по идеологии закона «О системе федеральных округов», а заточенный на экономику институт полпредов объективно попадет в своеобразную сферу «совместного ведения» президента и правительства. То же самое может произойти и со статусом губернаторов. Ведь опять же если говорить о нормах законодательства, то в законе об общих принципах организации региональных органов власти после 2004 г. зафиксирован лишь общий смысл системы наделения граждан губернаторскими полномочиями по представлению президента страны. Тогда как все нормы, касающиеся внесения кандидатур полпредами главе администрации президента и их последующего представления главе государства, оформлены лишь президентскими указами. Появление новых дополнительных норм об участии премьер-министра в этой процедуре вполне возможно. Причем это можно сделать и законодательно, и подчеркнуто не правя нормы закона.
Конечно, совершенно не обязательно, что мы увидим живое и скорое законотворчество во всех перечисленных сферах уже в ближайшее время – сразу после или даже до инаугурации нового президента страны. Однако приведенные примеры довольно хорошо показывают, что в новой политической конфигурации институциональная определенность и законодательная достройка существующей системы власти являются куда более существенной политической задачей, чем простой передел полномочий.