Крупным планом: Перестройка от Чубайса

«Вот вам указ»

Автором первого указа об энергореформе был вовсе не Анатолий Чубайс, а Борис Немцов. «Это было романтическое время, я только пришел работать в правительство, – вспоминает он. – Над 426-м указом президента работала группа экспертов; основное, что мы хотели сказать: все, что можно сделать конкурентным, надо делать, а что нельзя – регулировать». «Все» включало не только электроэнергетику, но и газовую промышленность, железнодорожный транспорт и связь.

Чубайс курировал в правительстве финансовый блок и к подготовке документа не имел отношения, рассказывает Немцов, хотя признает, что обсуждал с ним общие идеи. Ельцин утвердил указ быстро, отмечает он: «Моя аргументация была такой: вам нравится, как изменилось качество бытового обслуживания и торговли в стране? А знаете почему? Потому что там частный сектор и конкуренция. И в энергетике можно сделать так. И вот вам указ».

Для притока инвестиций в электроэнергетику нужна конкуренция в сфере ее производства и конкурентный оптовый рынок, следует из указа. Но РАО не заинтересовано в появлении конкурентов, ведь их новые эффективные станции вытеснят мощности холдинга. Реформу предлагалось провести в 1997–2000 гг.

Но выполнять документ не спешили – среди исполнителей было немало противников реформы. «Из всего указа в сфере электроэнергетики было сделано только одно – создан расчетный центр рынка», – рассказывает тогдашний замминистра энергетики Виктор Кудрявый. Противники реформы писали Ельцину, что она приведет к разрушению технологических и хозяйственных связей, снизит надежность энергосистемы и увеличит расходы, говорит он. Указ отменен не был, но и не исполнялся.

«Нарисовали сетку и начали обсуждение»

В марте 1998 г. правительство Виктора Черномырдина ушло в отставку, в апреле Чубайс возглавил РАО ЕЭС. С приходом Чубайса в РАО реформа заморозилась примерно на 1,5 года, считает Владимир Милов (замминистра энергетики в 2002 г.): новый руководитель энергохолдинга хотел во всем разобраться. Только в декабре 1999 г. совет директоров РАО поручил правлению подготовить концепцию реорганизации компании. В итоге в конце 2000 г. правительство одобрило «Основные направления реформирования электроэнергетики», вспоминает Милов: докладывал замминистра экономического развития Андрей Шаронов, спорили советник президента Андрей Илларионов, Чубайс и Кудрявый.

Реализация концепции «приведет к разбазариванию за бесценок государственной собственности и передаче ее неизвестно кому <...> будет кинуто не только государство, но и инвесторы», возмущался потом Илларионов (цитата по ИТАР-ТАСС).

Было много противников реформы, вспоминает Шаронов. Например, губернаторы: Башкирия и Татария в итоге выторговали себе особые условия («Башкирэнерго» и «Татэнерго» не реформированы вместе с РАО). Были против некоторые промышленники, например Олег Дерипаска, рассказывает Шаронов: его алюминиевые заводы всегда базировались на дешевой электроэнергии сибирских ГЭС, и он понимал, что с реформой это изменится. «Разделение принесет хаос», – пугал Дерипаска.

Чтобы привести мнения к одному знаменателю, была создана комиссия Госсовета. «Мы собрали всех в круглом зале «Президент-отеля», заседали три дня. Набралось 13 вариантов концепции реформирования, нарисовали сетку из этих предложений и начали обсуждение», – рассказывает Шаронов. По сути, эта работа легла в основу вышедшего в 2001 г. 526-го постановления правительства – ключевого документа для реформ, говорит он.

В 526-м постановлении прописаны основные принципы реформы: разделение электроэнергетики по видам бизнеса, демонополизация в сферах производства, сбыта и сферы услуг (ремонты, проектные центры и проч.). В монопольных видах – сети и диспетчеризация – контроль должен остаться за государством.

Сразу после принятия постановления началась разработка законопроектов о реформировании РАО. Написали быстро, вспоминает Милов, в сентябре – октябре 2001 г. И довольно быстро прошли первое чтение, добавляет Шаронов, а потом нас депутаты «тренировали» еще год: «Из всех законопроектов, которые я, как статс-секретарь Минэкономразвития, провел в Думу, этот был самый долгий». По сути, обсуждение началось в 2001 г. и закончилось весной 2003 г. Уже тогда было много компромиссов, сетует Милов: увеличили госдолю в ФСК и «Системном операторе» с 51% до 75% плюс 1 акция, закрепили контроль в гидрогенерации за государством.

В результате конструкция стала более консервативной, сроки перенеслись (даже по ликвидации РАО сначала это был 2004 г., в законопроектах – 2006 г., п отом снесли на 2007 г., потом и на 2008 г.), говорит Шаронов. «Уже тогда мы променяли скорость и резкость на консервативность и осмотрительность», – сетует он.

Войны миноритариев

Критиками реформы были миноритарии РАО ЕЭС. В июне 2000 г. 18 иностранных компаний (в том числе Templeton, Merrill Lynch, CSFB и др.), контролирующих до 15% акций РАО ЕЭС, отправили Путину письмо с просьбой отложить реструктуризацию энергохолдинга. Они опасались, что в ходе реформ до 70% активов РАО будет распродано по очень низким ценам.

Базовые идеи реформы – приватизация и либерализация – не вызывали сомнений, но были претензии к деталям, вспоминает директор Prosperity Capital Management Александр Бранис: например, планировалось раздробить РАО на сотни компаний и, по сути, продавать отдельные станции. Кроме того, РАО предлагало создать свою модель реструктуризации для каждого региона. «Мы же выступали за общую схему по всей стране, предлагали создавать крупные компании, но не продавать их, а распределять среди акционеров РАО – пропорционально доле в энергохолдинге», – рассказывает Бранис.

Чубайс слушал губернаторов, государство, крупных потребителей, но не видел и не слышал акционеров, говорит он: «Мы поняли, что так и будет, если не займем активную позицию, и собрали в 2002 г. владельцев более 10%, чтобы созвать внеочередное собрание для отставки Чубайса».

До этого не дошло: в конфликт вмешался Александр Волошин (руководитель администрации президента и председатель совета директоров РАО), рассказывает Вадим Клейнер управляющий Hermitage Capital Management. Началось конструктивное обсуждение, в частности, поправок в устав РАО, которые помогли поставить под контроль деятельность «дочек» и перевести решения о реструктуризации с уровня председателя правления на уровень совета директоров. На первой же встрече Волошина с миноритариям было сказано, что отставку Чубайса государство не поддержит, но их предложения по существу были приняты, рассказывает близкий к Кремлю источник.

Конфликт занял 2–3 года и затянул реформу, признает Бранис. Но он принес много пользы: РАО ввело контроль за деятельностью «дочек», был создан комитет при совете директоров по реформированию и стратегии, в который вошли миноритарии и который работает до сих пор, говорит близкий к Кремлю источник. Наконец, был объявлен мораторий на продажу активов холдинга до реорганизации.

Новые акционеры

Когда Чубайс объявил мораторий (сентябрь 2002 г.), капитализация РАО (см. график) была $3,2 млрд. А потом за год она выросла до $14,6 млрд.

На тот момент акционерами РАО были инвестфонды, вспоминает Бранис, а после этого решения стали приходить стратеги и капитализация начала расти: все стали понимать, что к акционерам РАО прислушаются и они получат активы. Усилило скупку принятие советом РАО в мае 2003 г. концепции реформы на 2003–2008 гг. Она предусматривала, что акционеры РАО смогут обменять бумаги холдинга на долю в генерации.

В то время крупными владельцами уже были акционеры СУЭКа (около 6%), «Евразхолдинг», «Комплексные энергетические системы», «Интеррос» и Национальная резервная корпорация (НРК, по 2–3%), украинская группа «Энергетический стандарт» и «Базовый элемент» (по 1–2%). А когда в марте 2004 г. Владимир Богданов, гендиректор самой бережливой нефтяной компании страны – «Сургутнефтегаза», сказал, что его компания тоже хочет вложить часть накоплений в ОГК, представитель одного из крупных акционеров РАО огорчился: «Так на всех не хватит».

Решение о продаже ОГК на спецаукционах за акции РАО и за деньги совет директоров холдинга должен был рассмотреть в конце февраля 2004 г. Но решение так и не было принято.

После отставки правительства Михаила Касьянова в конце февраля и назначения на пост премьер-министра Михаила Фрадкова все изменилось. Новый премьер попросил тайм-аут до конца июня, но за 10 месяцев работы не принял ни одного значимого решения по электроэнергетике.

Инвесторы разбегались. «В какой-то момент все почувствовали, что государство не собирается выходить из отрасли», – вспоминает владелец НРК Александр Лебедев. Он продал свой пакет в 2006 г. Источник из окружения совладельца СУЭК Андрея Мельниченко вспоминает, что владельцы компании тоже продали пакет РАО, когда стало понятно, что на бумаги энергохолдинга не получить активы. «В тот момент пропало понимание, куда двигаемся и чего хотим от реформы», – вспоминает Шаронов.

От неопределенности выиграл «Газпром», который в 2004 г. по низким ценам скупал акции РАО, а также собрал блокпакет «Мосэнерго», считает Милов (в 2005 г. «Газпром» довел свою долю в РАО до 10,5%). Он сожалеет, что распродажа не состоялась в 2003 г. Тогда была другая атмосфера: было больше претендентов и было ощущение, что создать конкуренцию можно, говорит Милов. Но в 2003–2004 гг. цены были намного ниже, напоминает близкий к Кремлю источник.

Несчастье помогло

Приватизация все же состоялась. Помогла авария на подстанции «Чагино» в мае 2005 г. Тогда без электричества осталось 4 млн человек. А в январе 2006 г. из-за сильных морозов в столице энергетикам впервые пришлось отключать потребителей. К отключениям придется привыкнуть, а их объем будет только расти, предупредил тогда Чубайс. И его услышали.

В июне 2006 г. правительство согласилось с планом РАО о приватизации ОГК и ТГК через допэмиссии акций в пользу частных инвесторов. Станции так получали деньги на строительство новых энергоблоков и модернизацию, а РАО добивалось долгожданной цели – продажи генерации. Продажи начались уже в конце 2006 г. Всего было привлечено 837 млрд руб., а большая часть тепловой генерации стала частной (см. таблицу).

Схема с размещением допэмиссий в пользу инвесторов – очень удачное решение: разрешилась и задача по переходу компаний в частные руки, и по привлечению инвестиций в отрасль, отмечает заместитель гендиректора СУЭК Сергей Мироносецкий.

Риски реформы

Когда мы готовили реформу, доминантой была конкуренция – не только в электроэнергетике, но и в целом в стране, вспоминает Немцов, а теперь философия власти – это монополия, поэтому и реформа получилась искаженной. Со второго срока Путин передвигал сроки реформы, в энергетику вошел «Газпром», а теперь вообще есть риск остановки либерализации рынка. Но есть и плюсы: прошла приватизация и назад это уже не отыграть, констатирует Немцов.

Сейчас главный риск – если государство пойдет на попятную в части либерализации энергорынка, согласен Шаронов, тогда реформа будет сильно обесценена. Бранис оптимистичнее: «Либерализация рынка могла быть быстрее, но я уверен, что она будет».

Одна из проблем состоит в том, что чудесным образом ликвидация РАО совпала со сменой правительства, констатирует источник, близкий к Кремлю. Все люди поменялись, никто ничего не понимает.

Крупнейшие игроки пока не спешат оценивать эффективность реформы. Она находится на поворотном, ключевом моменте, объясняет гендиректор UC Rusal Александр Булыгин (его слова передала пресс-служба компании). Пока сложно оценить результаты, согласен член правления «Газпрома» Кирилл Селезнев. Главным на сегодня риском он называет невыполнение инвестиционных программ энергокомпаний (их общий объем на 2008–2012 гг. превышает 4 трлн руб.).

К 2012 г. платежеспособный спрос на электроэнергию может оказаться ниже прогнозов: резко подорожает главное топливо – газ, вслед за ним и уголь, опасается Селезнев. Цены на энергооборудование уже сейчас существенно выше прогнозных. В итоге к 2012 г. электроэнергия, по прогнозам Селезнева, может вырасти в цене в 3–4 раза.

Но основная цель любой реформы – обеспечение потребителей, которым нужно, «чтобы электричество было, чтобы его хватало и чтобы оно стоило приемлемые деньги», говорит Булыгин и сожалеет, что эта цель пока не достигнута.

Хроника реформы

28 апреля 1997 г. Указ президента № 426 об основных направлениях реформирования естественных монополий 30 апреля 1998 г. Анатолий Чубайс назначен председателем правления РАО «ЕЭС России» 10 декабря 1999 г. Совет директоров РАО поручил правлению подготовить концепцию реорганизации 15 декабря 2000 г. Правительство одобрило концепцию в целом 11 июля 2001 г. Постановление правительства № 526 «О реформировании электроэнергетики» 17–25 июня 2002 г. Созданы «Системный оператор» и Федеральная сетевая компания Сентябрь 2002 г. РАО ЕЭС объявило мораторий на распродажу активов 9 октября 2002 г. Пакет законопроектов о реформе («Об электроэнергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики», поправки в Гражданский кодекс, в законы «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» и «О естественных монополиях») принят Госдумой в первом чтении 26 марта 2003 г. Пакет законов о реформе подписан президентом 29 мая 2003 г. Совет директоров РАО одобрил «Концепцию стратегии РАО «ЕЭС России» на 2003–2008 гг.» 1 сентября 2003 г. Распоряжение правительства № 1254-р, определяющее конфигурацию оптовых генерирующих компаний (ОГК): шесть тепловых и четыре гидро (последние были объединены в «ГидроОГК») 19 сентября 2003 г. Начинается разделение региональных энергокомпаний по видам бизнеса – генерирующие, сетевые, сбытовые, сервисные 24 октября 2003 г. Постановление правительства № 643 «О правилах оптового рынка электроэнергии (мощности) переходного периода» 1 ноября 2003 г. Запущен сектор свободной торговли электроэнергией 23 апреля 2004 г. Совет директоров РАО одобрил конфигурацию 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК). В 2004 г. созданы первые три ОГК и две ТГК Май 2005 г. Авария на подстанции Чагино, без света осталось 4 млн человек Зима 2006 г. Ограничение энергопотребления в Москве 7 июня 2006 г. Правительство согласилось с планом приватизации ОГК и ТГК 1 сентября 2006 г. Вместо сектора свободной торговли запущены спотовый «рынок на сутки вперед» и рынок долгосрочных договоров 1 ноября 2006 г. ОГК-5 первой провела публичное размещение акций, выручив $459 млн 26 октября 2007 г. Акционеры РАО утвердили дату его ликвидации: 1 июля 2008 г.