Госинвестиции: Важность процедуры
Анализируя недавнее бюджетное послание президента, многие экономисты приходят к выводу, что в ближайшее время инвестиции в экономику со стороны федерального бюджета будут нарастать более активно, чем в предыдущие годы. Что, безусловно, будет обострять существующую дискуссию о способах и направлениях траты федеральных средств.
Основной формой распределения федеральных средств являются федеральные целевые программы (ФЦП). Несмотря на то что через этот механизм распределяется подавляющая часть бюджетных инвестиций и таких программ насчитывается десятки, в России нет закона, регулирующего ФЦП. Традиционное оппонирование состоит в том, что есть Бюджетный кодекс, в нем указано, каким образом происходит распределение средств. Однако процедура формирования самих ФЦП не регламентирована. Выходит так, что каждый госорган – будущий «держатель» ФЦП самостоятельно по своим внутренним процедурам формирует эту программу и в дальнейшем защищает на правительстве, доводя ее до утверждения.
Казалось бы, внутреннее дело министерств и ведомств. Но порядка 52% запланированных средств различных ФЦП, кроме тех из них, которые носят откровенно социальный характер, приходится на средства частного бизнеса. Получается, что, например, в микроэлектронной или транспортной ФЦП государство планирует, вложив определенную сумму в том или ином направлении, катализировать как минимум аналогичный объем частных инвестиций. Более того, объем генерируемого притока частных средств для ведомств в значительной части является обоснованием запрашиваемой суммы.
Например, частная компания ведет некий greenfield-проект, для реализации которого необходимо проведение магистральных линий электропередачи, региональных или федеральных автомобильных дорог, иной инфраструктуры, которую бизнес не может создать за собственный счет. Потому что, во-первых, это очень дорого, во-вторых, большинство инфраструктуры – исключительная федеральная собственность, создавать которую можно тоже только за счет РФ. Таким образом, частный бизнес может реализовывать свой проект, имея в виду, что государство проинвестирует в свою часть мандатов. Из совокупности частных проектов, которым соответствуют федеральные инвестиции, и состоит большая часть большинства ФЦП. Это утверждение относится не только к компаниям транспортной индустрии, но и микроэлектронной, оборонно-промышленной и большинству иных. ФЦП была и остается основным инструментом государственной инвестиционной политики. Иные инструменты государственно-частного партнерства (ГЧП), такие как Инвестиционный фонд РФ, концессии, особые экономические зоны, безусловно являются чрезвычайно действенными, но они несопоставимы по объему средств, которые в случае с ФЦП измеряются триллионами рублей. Вместе с тем, в отличие от иных механизмов ГЧП, федеральные целевые программы имеют меньший уровень проработанности и внятности и выглядят менее привлекательно для частных инвесторов, поскольку имеют гораздо меньший уровень публичности согласования и принятия, основанной на отсутствии процедурных механизмов.
По своему статусу ФЦП подобно письменному изложению планов, но не юридических обязательств государства по финансированию своего мандата, привязанного к той или иной потребности бизнеса.
Частные компании не имеют никаких гарантий того, что это обязательство будет выполнено государством. ФЦП, подлежащая ежеквартальной и годовой корректировке, может быть изменена правительством. В итоге государство может вообще отказаться от тех или иных инвестиций в конкретный проект или весьма существенно изменить их объем или структуру. Статистика говорит о том, что уровень исполнения «государственной» части ФЦП составляет не более 40%. Это значит, что больше половины зарезервированных государством бюджетных инвестиций не выходит за пределы статуса «бумага все стерпит».
Из-за этого частные компании, приходя в банк за кредитом, получают такое предложение, которое покрывает все возможные риски, связанные с отказом государства от финансирования своей части проекта. Пресловутая стоимость, например, модернизации транспортной инфраструктуры вытекает в том числе и из этого. Фактически частные компании в процентной ставке расплачиваются не только за себя, но и частично за государство.
Кроме того, предусмотренные в ФЦП планы государства не всегда синхронизированы с реальными планами частного бизнеса. Государство должно провести дорогу к такому-то проекту, но конкретная точка на карте может разниться на десятки километров; государство должно профинансировать разработку проектной документации на чипы в микроэлектронике, но каким будет техническое задание, а соответственно, и итоговый результат, подлежащий коммерциализации, бизнес не спрашивают.
Думается, основная (но отнюдь не единственная) проблема федеральных целевых программ заключается в том, что частник и государство не имеют подписанного между собой инвестиционного соглашения (как в случае со столь популярным Инвестфондом РФ). Факт наличия такого соглашения мог бы снять значительное количество организационных, экономических, технических и юридических рисков, которые возникают при реализации подобных проектов. Такое соглашение, носящее обязательный характер, позволит деблокировать возможность кратного увеличения инвестиций со стороны частного капитала в проекты, предусмотренные ФЦП.
Таким образом, формирование ФЦП не может быть внутренним делом будущих распределителей бюджетных средств. Оно непосредственно затрагивает интересы значительного круга частных компаний и в конечном счете имеет существенное общественное значение.
Справедливости ради стоит отметить, что отраслевые министерства и ведомства тоже испытывают весьма значительные проблемы с подведомственными ФЦП. Многомесячные бюрократические задержки с финансированием ведут к невозможности привлекать лучших подрядчиков; невозможность перебрасывать средства с одной статьи на другую даже в случае экономии средств ведет к демотивированию рачительного использования средств; необходимость постоянной корректировки ФЦП ведет к невозможности оптимального моделирования структуры проекта. Именно эти и многие иные сложности вызвали к жизни такую организационную форму, как госкорпорация или акционерное общество, создаваемое на основании «именного» федерального закона. Создаваясь на тех направлениях, в которых страна должна получить стратегический прорыв, госкорпорации должны избавить тот или иной проект именно от совокупности проблем бюджетного финансирования.
В последнее время в госсреде активизировалась дискуссия о том, как модернизировать систему ФЦП. Единой позиции пока нет, но в ближайшее время в этом направлении стоит ожидать значительных изменений. Отрадно, что общий знаменатель все-таки существует – интенсификация притока частных средств на каждый вложенный государством рубль.
Полагаем, что реформирование ФЦП будет развиваться по следующим основным направлениям.
Во-первых, стоит разработать и внедрить весьма детализированную процедуру конкурсного отбора проектов в ФЦП. Установить уровень требований к обоснованности заявок и проработанности технических, экономических, организационно-правовых рисков. В ФЦП не должны попадать непроработанные заявки.
Во-вторых, после того как качественное наполнение ФЦП существенно возрастет и перестанет быть в значительной мере декларативным, стоит установить обязательность заключения инвестиционного соглашения между государством и частными компаниями по совместной реализации каждого проекта, включенного в ФЦП. При этом необходимо устранить еще один нюанс, мешающий притоку частных инвестиций, – необязательность для государства его же собственного постановления/распоряжения, утверждающего ФЦП. Однако и этот аспект можно урегулировать без глобального пересмотра законодательства. Достаточно распространить на инвестиционное соглашение правила действующего гражданского законодательства.
В-третьих, обязательность подписания подобного инвестиционного соглашения может быть предусмотрена на первом этапе постановлением правительства. Вместе с тем отраслевым министерствам и ведомствам стоит инициировать разработку и принятие федерального закона о ФЦП. Ключевая задача подобного закона не изменять нормы Бюджетного кодекса, а унифицировать процедуру рассмотрения заявок на проекты, претендующих на поддержку ФЦП.
Думается, у отечественных регуляторов уйдет не так много времени на воплощение идеи в жизнь. В конце концов, от первых слов с больших трибун о государственно-частном партнерстве до принятия положения об инвестиционном фонде и одобрения государством первого совместного проекта прошло меньше года.