Планирование: От Госплана к бирже

Известно, что инвестиции являются двигателем экономики. Но в истории многих стран порой возникали периоды, когда инвестиции практически не осуществлялись. Такая ситуация сложилась в России в 90-е гг., когда судьба экономики определялась не планированием инвестиций, а ходом борьбы с инфляцией и реструктуризацией неконкурентоспособных предприятий и отраслей. Позднее, в 1999–2004 гг. в России спонтанно возник восстановительный рост, динамика которого определялась запасом незагруженных мощностей и дешевым рублем.

С 2005 г. начал играть роль быстрый рост цен на энергоносители, и в этот момент появилась возможность разработки и реализации необходимых стране инвестиционных проектов. Однако за прошедшее время страна успела утратить навыки реализации крупных инвестиционных проектов. Значимость этой проблемы многими недооценивается.

Согласование интересов

Крупные инвестиционные проекты могут быть только комплексными. Во-первых, они должны быть сопряженными по производственным мощностям. Здесь могут возникать проблемы, поскольку ввод мощностей может осуществляться разными инвесторами, которые не всегда своевременно узнают о планах друг друга и, главное, об изменениях в этих планах.

Во-вторых, проекты должны быть сопряжены с обслуживающей их инфраструктурой – обеспечением транспортными путями, электроэнергией, социальной инфраструктурой. В таких проектах основным инвестором часто выступает государство. И не только инвестором, но и инстанцией, производящей комплекс экспертиз и в конечном счете выдающей разрешение на реализацию этих проектов. Сегодня все признают, что государство выполняет эти функции неэффективно и непрозрачно. Это увеличивает риски для бизнеса, а они, в свою очередь, увеличивают экономические риски для проектов, реализуемых государством.

В результате возникает явление, хорошо знакомое экономистам советской эпохи, – несбалансированность планов. Правда, раньше она возникала внутри единой плановой системы и порождалась внутренними законами ее функционирования. Сегодня она возникает по совершенно иной причине – от нескоординированности действий инвесторов и государства. Но результат получается очень похожим. За несколько лет, в течение которых в России появились нефтяные деньги, эта проблема не просто возникла, но уже приобрела макроэкономический масштаб.

За примерами, как говорится, не надо далеко ходить. Возьмем Южный федеральный округ. Проведенный нами анализ показал, что планы развития базовых производственных отраслей сталкиваются с нехваткой транспортных мощностей, электроэнергии и трудовых ресурсов. Эта нехватка ощущается уже сейчас, а в будущем примет катастрофический характер.

Несбалансированность не всегда проявляется в дефицитах. Обратная ее сторона – расточительность. Возьмем Дальневосточный федеральный округ.

Региону грозит масштабное переинвестирование в инфраструктуру. Так, ожидаемый ввод портовых мощностей по переработке контейнеров может в три с лишним раза превзойти ожидаемый прирост их переработки. По углю аналогичное превышение может составить почти 14 раз. По ряду объектов, к которым уже запланирована подводка инфраструктуры, существует риск недостаточности разведанных запасов. В результате средства будут освоены, но ускорение роста дальневосточных регионов не будет достигнуто.

Риски несбалансированного развития хорошо осознаются в Минэкономразвития и Минрегионе России. Но насколько результативными окажутся их усилия по решению этой проблемы?

Внимание обоих министерств пока сосредоточено не столько на улучшении координации участников инвестиционного процесса, сколько на создании разного рода официальных документов. Размах вытекающей из этого бюрократической работы поражает воображение. Результатом труда над стратегией Юга России были несколько тысяч страниц аналитических материалов, с трудом помещавшихся в двух коробках для бумаги формата А4. Их подготовка продолжалась целым консорциумом организаций в течение более чем года. Даже внутреннее согласование многочисленных приложений между собой было весьма проблематично, не говоря уже об их согласовании с другими аналогичными документами.

Схожие по объему заготовки имеются и для стратегии Дальнего Востока и Прибайкалья. Если же взять общее число стратегических документов, включая ДРОНДы (доклады о результатах и основных направлениях деятельности), инвестиционные программы, схемы территориального планирования и генеральные планы развития городов, то речь пойдет о многих десятках тысяч «коробок из-под ксерокса». Нетрудно представить себе комбинаторную задачу: сколько миллионов согласований между парами соответствующих документов потребуется, если мы хотим избежать серьезных противоречий между ними.

Но если во времена Госплана СССР вопросами увязок и согласований занимались десятки тысяч специалистов высочайшей квалификации, то в большинстве современных российских ведомств этими проблемами на содержательном уровне занимается всего по нескольку человек. Эти сотрудники не успевают даже прочитать поступающее к ним, не говоря уже о том, чтобы вести работу по согласованию этих документов.

Сегодня Россия вступила в фазу инвестиционного развития, ей пришлось столкнуться с необычными для нее вызовами. Единственный тип планирования, который знаком нам из нашей истории, – это планирование советского, командного типа по принципу «сверху вниз». По сути, мы возвращаемся к старой советской иллюзии того, что появление сотен новых документов планирования само по себе решает проблему координации инвестиций.

Но такая система не будет работать в экономике, где бюджетные инвестиции составляют лишь 20% от общего объема инвестиций, а основная часть решений принимается на рыночной основе отдельными бизнесами. Современная рыночная теория планирования видит этот процесс в совершенно ином свете. В нем вообще исчезает понятие плана как бюрократического документа, играющего центральную роль в традиционных представлениях о планировании.

В современном рыночном планировании центр тяжести перешел от подготовки формальных документов к неформализованному, но интенсивному обмену информацией, диалогу и текущей координации практических действий. Говоря коротко, планирование – это согласование решений.

От приказа к доверию

Если советская система планирования была основана на приказе, то современный рыночный плановый механизм строится на доверии. Новая система стратегического планирования должна быть направлена в первую очередь на укрепление такого доверия. В этом плане управление долгосрочными инвестициями, как ни странно, мало чем отличается от биржевых торгов, потому что в современном процессе плотность потока развития событий настолько высока, что иногда мало уступает тому, что происходит на бирже.

Аналогия с биржей подкрепляется тем, что решения принимаются быстро и на основе взаимного доверия – без создания громоздких бюрократических документов. Эти документы сплошь и рядом не реализуются, а основанные на доверии неформальные решения обычно выполняются неукоснительно.

Для достижения такого понимания стратегии и планы играют роль не нормативных актов, а аналитических документов, дающих ценную практическую информацию и подводящих под общий знаменатель любые взаимные договоренности партнеров по развитию. Польза подобных стратегий состоит не в том, чтобы они утверждались и переутверждались согласно громоздкой бюрократической процедуре. Гораздо важнее, чтобы они поддерживались в актуальном состоянии и, следовательно, могли оперативно обновляться.

Насколько такие революционные для отечественной бюрократии идеи впишутся в практику госуправления? Первые признаки интереса налицо. По инициативе Госдумы и Минрегиона реализуется беспрецедентный по масштабам аналитический проект, который призван предложить сценарии долгосрочного экономического роста федеральных округов в отраслевом разрезе. Стратегии предполагается гармонизировать с долгосрочными перспективами развития российской экономики в целом и проверить на обеспеченность трудовыми ресурсами, энергетической и транспортной инфраструктурой. Для обсуждения предварительных результатов этого проекта и оценки дальнейших перспектив развития стратегического планирования в октябре в Санкт-Петербурге под эгидой Госдумы и Минрегиона будет проводиться форум «Территория-2020». В идеале этот форум мыслится как прообраз тех институтов диалога, обмена информацией и лидерства, которые положены в основу современных подходов к стратегическому планированию рыночного типа.