Регулирование СМИ: Диспансеризация закона

На минувшей неделе в Женеве Россия впервые представила свой национальный доклад в рамках так называемого Универсального периодического обзора, сравнительно нового механизма Совета ООН по правам человека. Естественно, один из фрагментов доклада касался положения журналистов и средств массовой информации в нашей стране. Не менее естественно и то, что эта тема вызвала много вопросов со стороны других делегаций. Отвечать на эти вопросы попросили меня. Увы, отведенных трех минут хватило лишь на то, чтобы кратко охарактеризовать плюсы и минусы существующего законодательства о СМИ. А ведь законы – это даже не полдела.

Если судить по публичным выступлениям президента Дмитрия Медведева, ориентиры государственной политики в области СМИ определены в целом верно, хотя и фрагментарно: государственная защита свободы прессы, стимулирование независимости СМИ, развитие интернета и цифрового вещания, бюджетное дотирование услуг почты по доставке газет и журналов. Отдельное спасибо главе государства за то, что в отличие от своего предшественника он не повторяет применительно к отношениям между властью и прессой пошлейшую формулу из старого кино: «мужчина должен пытаться, а женщина – сопротивляться». Напротив, он прямо говорит, что «свобода СМИ требует защиты – защиты в рамках законодательства <...> – от административного аппарата на разных уровнях», хотя и признает, что «уговаривать чиновников «оставить в покое» СМИ практически бесполезно».

Порочный круг несвободы

Согласен, уговаривать бесполезно. Пора и власть употребить. Причем именно в рамках законодательства. Ведь в российском законе о СМИ ясно прописано, что ущемление свободы массовой информации, в какую бы форму оно ни облекалось (осуществление цензуры, нарушение профессиональной самостоятельности редакции, нарушение права редакции на получение информации, незаконное изъятие тиража или его части, установление ограничений на контакты с журналистом, нарушение прав журналиста и т. д.), наказуемо. В Уголовном кодексе даже есть специальная статья для противников гласности – «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов».

Вспомним хотя бы недавнее убийство журналистки Анастасии Бабуровой, нападение на редактора Михаила Бекетова. Никому почему-то и в голову не приходит квалифицировать эти злодеяния как посягательство не только на жизнь человека, но и на свободу массовой информации, т. е. на конституционное достояние всего общества. Другой пример: избиение омоновцами журналистов, освещавших несанкционированный митинг во Владивостоке. Казалось бы, и здесь дело совершенно очевидное: журналисты выполняли свои профессиональные обязанности, реализуя свои права, прямо оговоренные в ст. 47 закона о СМИ («посещать специально охраняемые места <...> массовых скоплений граждан; присутствовать на митингах и демонстрациях»), а поплатились за это синяками, задержаниями, разбитой аппаратурой. По поводу данного инцидента Союз журналистов России обратился в Генпрокуратуру и СКП, требуя проверить факты и возбудить уголовное дело. В ответ – молчание. Аналогичный запрос направила Людмила Нарусова, председатель комиссии Совета Федерации по информационной политике. Нет ответа.

Не будем забывать, что даже судьи страдают от неверия в возможность обратиться за защитой к общественному мнению через независимую и свободную прессу. Видя, как власть лихо расправляется – в том числе его руками – с неугодными СМИ, судья понимает, что и сам совершенно беззащитен перед бюрократическим монстром. Так замыкается порочный круг несвободы, и две главные опоры правового государства – независимый суд и свободные СМИ – так никак и не могут вылупиться из конституционных формул.

Кстати, для эффективной борьбы с коррупцией необходимы те же самые опоры. Но их нет, хотя в национальном плане противодействия коррупции черным по белому записано: «повышение независимости средств массовой информации». Закономерно возникает вопрос: может быть, это просто лозунг?

«Дорожная карта» СМИ

Ответ на этот вопрос предлагаю отыскать там, куда создатели национального плана его точно не закладывали. Допускаю, что они даже не догадывались о том, что вскользь брошенный ими тезис может превратиться в реальную цель. Но в данном случае президентские декларации, строки национального плана и законопроектные наметки думских единороссов по совершенствованию законодательства о СМИ совпали идеально. Более того, если внимательно вчитаться в то, что предлагает рабочая группа, руководимая Олегом Морозовым, то вырисовывается четкий план действий по повышению независимости СМИ.

Пройдемся бегло по пунктам этого плана, получившего в рабочей группе название «дорожная карта». Итак, закону о СМИ предлагается пройти «диспансеризацию» на предмет выявления в нем внутренних противоречий, пробелов, законодательных ошибок и нестыковок с более поздними правовыми актами. Данную работу попросили сделать нас с Юрием Батуриным, видимо, полагая, что авторы закона о СМИ лучше других знают, где напортачили сами, а где – депутаты, принявшие немало поправок начиная с 1995 г. Результатом такой «дефектовки» стали предложения по изменению – в основном редакционному – почти всех статей закона о СМИ. Несмотря на то что закон полностью обновляется, его испытанный временем демократический потенциал пострадать ни в коем случае не должен. Напротив, появляются нормы, касающиеся интернет-СМИ, лицензирования цифрового телерадиовещания, освещения контртеррористических операций, уточняются права и обязанности журналистов, редакторов, издателей, собственников, распространителей.

Есть в «дорожной карте» и такой пункт: федеральный закон об основах экономических отношений в сфере массовой информации. Речь здесь пойдет в первую очередь об особых экономических, в том числе антимонопольных, правилах для бизнеса в сфере массовой информации. Например, необходимость бюджетного дотирования доставки газет и журналов правительством уже осознана. Хорошо, но недостаточно: это осознание должно быть закреплено законом, чтобы случайно не улетучиться при составлении очередного бюджетного послания.

Запланирована и подготовка проекта федерального закона о лицензировании телерадиовещания в условиях перехода на цифровой формат вещания. Загвоздка в том, что в законодательстве отсутствуют объективные критерии отнесения телеканалов к так называемому социальному пакету, а значит, доставляемых бесплатно каждому телезрителю России. Принятое недавно по этому вопросу правительственное решение не снимает проблемы: список телеканалов установлен произвольно и без какой-либо связи с законом о СМИ. А ведь Совет Европы уже давно рекомендовал всем государствам-членам: предпочтение должно отдаваться каналам общественного вещания. Но, увы, у нас до сих пор нет общественного вещания, а государственное вовсе не тождественно общественному.

Так возник еще один пункт «дорожной карты» – закон об общественном (публично-правовом) телевидении и радио. Соответствующий проект предусматривает преобразование Всероссийской государственной телерадиокомпании из федерального унитарного предприятия в государственную корпорацию, функционирующую по правилам, установленным специальным федеральным законом, под контролем общественного попечительского совета. Принцип нескольких ключей в управлении корпорацией позволит сбалансировать интересы гражданского общества и государства, а введение чисто символической абонентской платы даст возможность установить четкие правовые отношения между телерадиокомпанией и зрителями.

Есть в «дорожной карте» и немало других прогрессивных предложений. Например, из ст. 129 «Клевета» и 130 «Оскорбление» Уголовного кодекса рабочая группа намеревается изъять меры наказания, связанные с лишением свободы, но одновременно распространить действие этих статей на интернет. Конечно, это ни в коей мере не заменит закона, призванного ответить на самый главный вопрос национального интернет-регулирования: как должны действовать российские нормативные правовые акты в интернете – в пространстве, во времени и по кругу лиц. Работа над таким проектом уже началась.

Все это вселяет, конечно, определенные надежды. Но вот беда – среди 10 важнейших мер по развитию демократии Дмитрий Медведев поставил обеспечение свободы слова на самое последнее место. Неужели для него это и вправду дело десятое? Для пользы дела – первейшее. Ибо без свободных и независимых СМИ президент даже и не узнает, реализованы на самом деле остальные девять мер или только поставлены галочки в соответствующих графах очередного «плана мероприятий по реализации».