Пенсионная реформа: В пользу богатых
В предыдущей статье (см. «Ведомости» №81 от 6.05.2009) мы рассматривали те вызовы, которые стоят перед российской налоговой системой в связи с экономическим кризисом. При выработке налоговой политики необходимо учитывать и те фундаментальные проблемы, которые стоят перед страной в долгосрочном периоде и подходы к решению которых еще не проработаны.
Проблема пенсионной системы выглядит сегодня настоящим стратегическим вызовом экономике и социальной стабильности. Как и в большинстве развитых стран, в России базовый демографический процесс – старение населения. Он затрудняет дальнейшее существование пенсионных систем, в которых доминирует принцип «солидарности поколений»: работающее поколение оплачивает пенсию неработающему. Если в 2007 г. на 1000 работающих приходилось 327 пенсионеров, то уже в 2010 г. их число возрастет (при инерционном демографическом прогнозе) до 352 человек, к 2015 г. – до 400, а к 2020 г. – до 450 человек. Это означает, что нагрузка на работающих для выплаты пенсий на том же уровне, что и в 2007 г., должна увеличиться в 2010 г. на 7,5%, а к 2015 г. – на 23%.
Дилемма, встающая перед нами, выглядит так: либо, оставив расходы на выплату пенсий в процентах ВВП на уровне 2007 г., смириться со снижением коэффициента замещения (т. е. отношения средней пенсии к средней зарплате) до 16% к 2020 г. (по сравнению с не слишком высоким 23,4% в 2007 г.), либо поддерживать коэффициент замещения на социально приемлемом уровне около 30%, но при этом расходы на выплату пенсий вырастут до 8,2% ВВП в 2020 г. (против 4,8% ВВП в 2007 г.).
Переход к накопительной пенсионной системе не решает в кратко- и среднесрочной перспективе имеющихся проблем, так как требует дополнительных ресурсов для финансирования «двойного платежа» работающих граждан во время переходного периода (работающее поколение должно накапливать средства на свою пенсию и оплачивать пенсии предыдущего поколения). Пенсионных взносов одного поколения не может хватить на выплату пенсий двум поколениям.
Ситуация дополнительно усугубляется двумя обстоятельствами. Во-первых, как показывает нынешний кризис, российская экономика вполне подвержена характерным для рыночных экономик циклическим колебаниям, а это значит, что в определенные моменты проблемы пенсионной системы могут выглядеть еще острее. А во-вторых, решение проблемы за счет увеличения налогового бремени в нынешней кризисной ситуации выглядит контрпродуктивным.
Между тем предложения Минздравсоцразвития по реформированию пенсионной системы полностью игнорируют эти обстоятельства. Напомним, что предложения министерства подразумевают замену единого социального налога страховым взносом, совокупная базовая ставка которого составит 34% (против базовой ставки ЕСН 26%). При этом тариф отчислений в Пенсионный фонд увеличится с 20% до 26%, а в другие внебюджетные фонды – с 6% до 8%.
Такие тарифы страховых взносов являются нетипично высокими для большинства стран ОЭСР. И в целом увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики снижается налоговая нагрузка на труд и капитал и увеличивается налоговая нагрузка на потребление.
В результате для большинства предприятий увеличится налоговая нагрузка на фонд оплаты труда (примерно на 1,6% ВВП). Это, в свою очередь, еще больше снизит конкурентность российской экономики. А также приведет к снижению официального уровня занятости (создаются стимулы к разрыву легальных трудовых отношений с низкооплачиваемыми работниками). При обострении проблем безработицы нельзя увеличивать фискальную нагрузку на заработную плату наименее обеспеченных слоев населения. Кроме того, в условиях кризиса это приведет к уходу части заработной платы в тень. Повышение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда при одновременном снижении ставки по налогу на прибыль приведет к тому, что оплачивать труд работников станет выгодно из чистой прибыли (как в денежной форме, например распределяя дивиденды, так и в форме предоставления работникам определенных благ).
Стоит подчеркнуть, что негативные эффекты реформы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, предложенной Минздравсоцразвития, в большой степени отразятся на налогоплательщиках специальных налоговых режимов (упрощенная система налогообложения, единый налог на вмененный доход и единый налог для сельскохозяйственных товаропроизводителей), т. е. на малом бизнесе. Повышение тарифа страховых взносов с 14% до 26% в условиях 2009 г. приведет к повышению налоговой нагрузки на фонд оплаты труда для таких налогоплательщиков на 86 п. п., а при реализации варианта, предполагающего увеличение платежа в социальные фонды до 34%, – почти в 2,5 раза.
Предлагаемое реформирование шкалы социальных взносов приведет к снижению прогрессивности налогообложения и перераспределению нагрузки по финансированию базовой пенсии на низкооплачиваемые слои населения. Министерство предлагает перейти к двухступенчатой шкале тарифа: 34% на оплату труда до 415 000 руб. и 0% – свыше этой суммы. Таким образом, если сегодня часть базовой пенсии финансируется за счет обложения заработной платы обеспеченных слоев населения (2% с заработной платы, превышающей 600 000 руб.), то в предлагаемом варианте выплата базовой пенсии будет финансироваться в основном за счет обложения заработной платы малообеспеченных слоев. Например, если сейчас с заработной платы в 280 000 руб. в год на финансирование базовой пенсии взимается 6 п. п. ЕСН, то при реализации предложений Минздравсоцразвития будет взиматься 10 п. п. на финансирование солидарной части тарифа. Как показывают расчеты, в результате налоговая нагрузка на фонд оплаты труда вырастет для работников, получающих до 280 000 руб., на 30%, для работников, получающих до 415 000 руб., – на 63%, а для тех, кто получает более 2,415 млн руб., налоговая нагрузка на фонд оплаты труда сократится в среднем на 15%.
Столь неравномерное распределение налоговой нагрузки не только выглядит социально несправедливым (как показывает статистика, наиболее обеспеченные работники живут в среднем дольше, а значит – и дольше получают пенсию), но и неэффективным с точки зрения заявленной цели – увеличение поступлений в Пенсионный фонд. Ориентировочные расчеты показывают рост возможных потерь от снижения базы подоходного налога и социальных отчислений в результате ухода зарплат в тень в рамках конвертных схем в размере 1,5–2% ВВП.
При всех этих негативных последствиях предлагаемые Минздравсоцразвития меры не обеспечивают достижения главной цели – долгосрочной сбалансированности пенсионной системы. Для увеличения сбалансированности предложенная реформа предусматривает постоянное повышение ставок страхового тарифа. Однако тезис о бездефицитности пенсионной системы в случае реализации этих предложений справедлив, если под пенсионной системой подразумевать только Пенсионный фонд России. Но из федерального бюджета требуется существенное финансирование выплаты пенсий, пусть и не связанных со страховыми взносами. Как минимум в ближайшее десятилетие из федерального бюджета придется финансировать дополнительные расходы Пенсионного фонда, связанные с валоризацией пенсий, на сумму около 1% ВВП. В дальнейшем рост дополнительного финансирования обусловливается необходимостью предотвратить снижение коэффициента замещения. В результате в 2020–2030 гг. даже при крайне высоких ставках социальных платежей для поддержания коэффициента замещения на уровне 30% придется тратить около 4% ВВП из федерального бюджета.
Отдельно следует упомянуть о предложениях Минздравсоцразвития по передаче администрирования новой системы страховых взносов от Федеральной налоговой службы Пенсионному фонду. Фактически это является возвратом к практике 1990-х гг., когда внебюджетные фонды самостоятельно администрировали свои поступления. Появление трех организаций (ФНС, Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования), ведущих расчет, сбор и контроль платежей, по сути, с одной и той же налоговой базы, означает увеличение нагрузки как для государства, так и для бизнеса. Для последнего вновь увеличивается количество регистрирующих и контролирующих органов, документооборот и число проверок, что идет вразрез с неоднократно декларированными целями совершенствования налогового администрирования. А учитывая то, что сами по себе ставки страховых тарифов слишком высоки и стимулируют уход зарплат в тень, можно говорить и о значительном коррупционном потенциале предлагаемых нововведений.
Вторую часть публикации читайте в следующую среду, 17.06.2009.