Антимонопольное регулирование: Порочный круг

Июльский доклад ФАС «О состоянии конкуренции в РФ» свидетельствует, что «функции ФАС постоянно расширяются», а «количество [возбужденных] дел <...> значительно и несопоставимо ни с одной другой страной с развитой рыночной экономикой» и при этом быстро растет год от года. ФАС объясняет это «антиконкурентными тенденциями», но есть и другое объяснение: расширение полномочий ФАС и рост числа дел подкрепляют друг друга. Ужесточение законов создает новых нарушителей, а рост их числа позволяет инициировать новое ужесточение закона. Наращивание оборотов происходит тем проще, что в отличие от большинства других ведомств ФАС одновременно разрабатывает законы и сама же их применяет. Направленная на предотвращение такого конфликта интересов реформа 2004 г. обошла ФАС стороной.

Чтобы обосновать наращивание антимонопольных оборотов, особенно часто используется ситуация на рынке бензина. Как известно, цена бензина в России падает медленнее, чем мировая цена нефти или цена бензина в США. «Причина всем очевидна – монополизация», – излагает многократно высказанное ФАС объяснение помощник ее руководителя Алексей Кожевников (№ 127 от 13.07.2009, стр. А4). Но раз причина очевидна, то, получается, объяснение не нуждается в аргументах ,и автор сразу переходит к рассказу о действиях: про «несколько десятков дел», про то, как «ФАС <...> готовит предложения по определению стоимости углеводородного сырья».

На деле все совсем не очевидно. Точнее, очевидно, что ФАС смешивает разные вещи: объяснение уровня цен и объяснение их динамики. Экономическая теория действительно показывает, что монополисты в некоторых обстоятельствах могут устанавливать повышенную наценку, а это влияет на уровень цен. Но повышенная наценка не означает повышенного роста или замедленного падения цен в монополизированной отрасли. Если наценка постоянна, то рост цен в отрасли будет только следовать за ростом цен у поставщиков. Если же величина наценки меняется, значит, прежде действовавшая наценка перестала быть оптимальной в силу изменения спроса или издержек. Но тогда именно эти изменившиеся факторы и объясняют изменение цен. Постоянно действующий фактор монополизма не лучше объясняет причины изменения цен, чем постоянно действующая сила тяжести может объяснить причину падения самолета.

Изложение ошибочной теории – «цены у монополистов растут быстрее» – дополняется односторонним подбором данных. Отчасти односторонность выражается в выборе валюты для сравнения. Так, действительно, падение рублевой цены Аи-92 с момента пика нефтяных цен в июле 2008 г. по середину июня 2009 г. составило всего 19%, тогда как цена бензина в США упала на 38%. Однако в долларовом выражении цена Аи-92 упала на те же 40%, и это тоже значимый показатель для товара, рынок которого тесно связан с мировым.

Односторонность касается и временного интервала для сопоставления динамики цен. Принято демонстрировать, что после падения цен на нефть в июле 2008 г. рублевая цена бензина в России падала медленнее, чем в США. Это правда, но только ее половина. Другая состоит в том, что и во время роста цены на нефть цена бензина в России росла медленнее, чем в США. За 2002–2007 гг. с корректировкой на инфляцию в этих странах бензин в США подорожал в 2,5 раза, а в России – на 42%.

В свете сказанного любой претендующий на серьезность анализ динамики цены бензина должен касаться обоих периодов: объяснять одновременно и относительно медленный рост цен до кризиса, и относительно медленное их падение после его начала. Наличие прогрессивной экспортной пошлины, сглаживающей колебания мировой цены, объясняет это по крайней мере отчасти (№ 126 от 10.07.2009, стр. А4).

Но что же думает по этому поводу ФАС? Не поверите! Хотя цены падают медленно именно вследствие монополизма, их медленный рост объясняется совсем другим – действиями ФАС. Согласно докладу «О состоянии конкуренции» результатом этих действий «стала стабилизация динамики розничных цен на нефтепродукты в период роста цен на мировом рынке». Получается, если цена бензина медленно растет вслед за ценой нефти, это нормально и «конкурентно», но если она медленно падает, то это «монополизм» и его надо пресекать. Логика напоминает известное «орел – я выиграл, решка – ты проиграл».

Эти неточности не безобидны. Во-первых, они отвлекают внимание от действительно важных факторов, которые определяют уровень и динамику цен: от административных барьеров и налогов, от денежной политики.

Во-вторых, небольшой список ошибочно интерпретируемых примеров – бензин, входные бонусы в торговых сетях – активно используется как обоснование того, почему без ужесточения регулирования не обойтись и, в частности, в других сферах. При этом не учитывается, что все ограничиваемые антимонопольным законодательством практики наряду с потенциальными негативными для потребителей эффектами также имеют и потенциальные позитивные эффекты. Даже самая осуждаемая практика – картельный сговор – иногда приводит к снижению цен, а борьба с ним может их повысить. Так, в США после вынесения решений против картелей в 1974–1985 гг. цены в течение четырех лет вырастали на 7% по сравнению с долгосрочным трендом. Не удивительно, что «антимонопольная политика государства, как никакая другая форма публичного вмешательства власти в частные дела, находится под постоянным огнем критики» экономистов, о чем упомянули в одной из статей руководители ФАС И. Артемьев и А. Сушкевич.

Эксперты по антимонопольной политике С. Авдашева и А. Шаститко констатируют, что в России она «дрейфует в сторону регулирования цен». Есть симптомы поддержки протекционизма: в прошлом году ФАС поддержала временное снижение пошлины на цемент вместо постоянного, так как «за год [в России] планируется построить новые <...> мощности <...> и такого количества импорта не понадобится». Получается, иностранная конкуренция необходима только тогда, когда недостаточно мощностей внутри страны? Появившийся в проекте закона о торговле барьер для расширения сетей нарушил еще два традиционных принципа антимонопольного законодательства: предпочел защиту проигрывающих конкурентов защите конкуренции; поразил в правах за крупный (на деле весьма средний) размер вне связи с наличием злоупотреблений.

Происходящее не должно удивлять. Пока ФАС совмещает правоприменительные функции с нормотворчеством, оно будет служить интересам и удобству правоприменителя, а правоприменение – вовремя подбирать подходящие для обоснования нормотворчества примеры. Остается надеяться, что однажды реорганизация правительства разорвет этот антимонопольный порочный круг.