В главных ролях: Правая рука рынка

Помните нашумевшую историю о покупке МВД золотой кровати? Страна никогда не узнала бы о скандальном конкурсе, если бы не борьба за идеалы рыночной конкуренции, которую ведет Федеральная антимонопольная служба.

Интернет-портал, через который теперь проводятся все государственные закупки в стране, – одно из самых успешных начинаний Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Во всяком случае, теперь любой гражданин страны может в режиме он-лайн наблюдать, как на самом деле чиновники – от мелких до высокопоставленных – тратят бюджетные деньги. Достаточно зайти на официальный сайт www.zakupki.gov.ru. Чтение информации о конкурсах, где размещаются гоcударственные заказы, порой шокирует настолько, что может составить конкуренцию любому желтому изданию. Вот, к примеру, госучреждение «Авиалесоохрана» закупает за 5,9 млн руб. автомобиль Lexus с массажным креслом «для создания передвижного мобильного лесопожарного командного пункта». Администрация Петербурга организует конкурс на покупку роскошной итальянской мебели: кресла по 122 500 руб., диван трехместный за 414 000 руб. А администрация Кемеровской области объявляет аукцион на изготовление 30 золотых женских наручных часов на сумму 2,52 млн руб. На каждых часах будет по 26 бриллиантов и надпись «От губернатора Амана Тулеева».

Однако прозрачность госзакупок – хотя и эффектный, но все же не главный результат. Самой важной целью закона о госзакупках было создать систему, при которой любой предприниматель страны имел бы равный доступ к снабжению государства товарами и услугами и мог бы честно зарабатывать на госконтрактах. А государство, в свою очередь, экономило бы бюджетные деньги благодаря устранению «откатов».

Но это пока, к сожалению, получается с трудом: чиновники ухитряются так прописывать условия конкурсов, что победителями все равно оказываются «свои люди». Национальная ассоциация участников электронной торговли подсчитала, что чиновники и поставщики в 2008 г. оставили в своих карманах почти каждый двенадцатый рубль – завышение цен при проведении госзакупок обошлось бюджету в 364 млрд руб. всего за год.

Тем не менее наступление на порочную систему было ненапрасным: по данным ФАС, наведение порядка в госзакупках позволило бюджету в 2006–2008 гг. сэкономить 560 млрд руб. Экономия была бы гораздо внушительнее, если бы законодатели ограничили еще и фантазии чиновников – сейчас они вправе тратить бюджетные деньги на все, что угодно, пусть и через конкурсы. Поэтому наши налоги продолжают расходоваться на золотые кровати и бриллиантовые часы.

УВАЖАТЬ СЕБЯ ЗАСТАВИЛ

Загадка для аппаратчика: как из просителя копеечных штрафов за три года превратиться в могущественное ведомство, способное вмешиваться в дела любого бизнеса и любого госучреждения?

Без антимонопольной службы сегодня не обходится ни одно важное дело, от ее внимания не может укрыться никто. ФАС доводит до нервного срыва акул нефтяного бизнеса, наказывая их за дорогой бензин, возбуждает дела против губернаторов, нарушающих закон о госзакупках, рассчитывает отнять у «Газпрома» монополию на газовую трубу и безжалостно штрафует за высокие цены как олигархов, так и оборонные заводы.

«Влезать везде, где только можно» – так характеризует принцип работы своей команды Игорь Артемьев в интервью «Ведомостям». С 2004 г., когда знакомый Владимира Путина по Санкт-Петербургу возглавил Федеральную антимонопольную службу, возможностей у нее значительно прибавилось.

Особенно с 2006 г., когда был принят закон о конкуренции, в числе других полномочий наделивший ФАС правом штрафовать монополистов в размере до 15% их годового оборота. А так называемый второй антимонопольный пакет, принятый минувшим летом, дал возможность еще и сажать в тюрьму нарушителей антимонопольного законодательства, де-факто наделив ФАС возможностями правоохранительных органов. Теперь это суперструктура, которая одновременно является и межотраслевым регулятором, и контролером, и карающим мечом (подробности читайте в статье «Защита нападает» на стр. 5)

Ради чего государство наделило антимонопольное ведомство такой властью? И почему так важна конкуренция, которую приходится защищать столь жестокими методами?

Конкуренция – залог успеха «невидимой руки рынка». Той самой, которая эффективно распределяет ресурсы в экономике, хотя каждый отдельный предприниматель или потребитель заботится лишь о собственном благополучии. Конкуренция обеспечивает продавцам и покупателям свободу выбора. Эта свобода в итоге заставляет снижать цены и повышать качество товаров и услуг. А еще позволяет цене служить индикатором излишков или дефицита продукции для фирм. Конкуренция заставляет структуры, неэффективно использующие ресурсы, покидать «поле экономической игры». Поэтому в конечном итоге честная конкуренция – это залог увеличения эффективности бизнеса и экономического роста государства.

Но природа рынка такова, что состояние честной и открытой конкуренции невозможно зафиксировать раз и навсегда. Более успешные компании все время вытесняют менее эффективные, изменяют правила игры в свою пользу и ограничивают вход на рынок. А затем используют свое монопольное положение для максимизации прибыли – т. е. повышают цены, поскольку у потребителей нет выбора. Поэтому результатом конкурентной борьбы, как ни парадоксально, становится смерть конкуренции. Роль государства заключается в том, чтобы поддерживать и защищать «невидимую руку рынка» от попыток ограничить ее возможности.

РОЖДЕННЫЕ В СССР

Каково сейчас состояние конкурентной среды в России? Первый признак развитой конкуренции – множественность игроков на рынке. С этим, если верить Росстату, у нас дела обстоят неплохо. К началу 2008 г. в стране насчитывалось 4,67 млн предприятий и организаций, прирост по сравнению с 2007 г. – 7,7%.

Второй критерий качества конкурентной среды – доля в экономике крупнейших компаний. До недавнего времени динамика была угрожающей: если в 2003 г. 10% российского ВВП создавали 52 крупнейшие корпорации страны, то в 2004 г. эта добавленная стоимость сконцентрировалась уже у 19 компаний, а в 2005 г. – всего лишь у 10! Сейчас 10% ВВП приходится на долю 16 крупнейших корпораций, так что антимонопольной службе есть над чем работать.

Еще один признак, по которому судят об уровне развития конкуренции, – состояние малого бизнеса. К сожалению, в России малый бизнес до сих пор в загоне: на каждые 100 000 населения приходится менее 200 малых предприятий. Это в 2,7 раза меньше, чем в Чехии, в 2,8 раза меньше, чем в Польше, и вдвое меньше, чем в Бразилии. В России в малом бизнесе трудится 6,2 млн человек – лишь 12,6% занятых, тогда как, например,

в США в этой сфере занято 50% населения.

По плану административной реформы на 2006–2010 гг. издержки малого бизнеса на преодоление бюрократических барьеров должны были снизиться с 8% выручки до 3%. Но планы остались на бумаге. Теперь уже согласно новой программе развития малого и среднего предпринимательства до 2012 г., разработанной Минэкономразвития, уровень в 5% планируется достигнуть в 2010 г., а 3% – в 2012 г. Получится ли – вопрос. По расчетам экспертов, кризис увеличил издержки бизнеса до 9–10% выручки.

Неутешительное состояние конкуренции подтверждается и числом нарушений антимонопольного законодательства – т. е. правил честной игры. За 2008 г. ФАС выявила 7247 нарушения (с учетом поданных в суд исков без возбуждения дела). При этом их число быстро увеличивается: если в 2007 г. прирост по сравнению с предыдущим годом был всего 7,1%, то в 2008 г. – уже 28%.

Главные причины неблагоприятной конкурентной среды в России: наследие плановой экономики и огромная власть бюрократии. Самые злостные враги конкуренции в нашей стране – государственные органы, констатирует ФАС. На них приходится больше половины выявленных нарушений защищающего конкуренцию законодательства. Причем 22% нарушений – повторные.

Пренебрежительное отношение чиновников к защите конкуренции проявляется многообразно. Чаще всего они необоснованно препятствуют деятельности одних компаний в пользу других или, наоборот, поддерживают кого-то за счет бюджетных денег либо административного ресурса. Например, продают имущество без торгов или без всякого конкурса отдают крупнейшие газовые месторождения.

В числе дружественных есть и небольшие фирмы, поддерживаемые чиновниками, и госкорпорации, которым власти предоставили беспрецедентные ресурсы и полномочия. Госорганы и сами нередко заключают антиконкурентные соглашения – например, отдают дружественному банку обслуживание всех бюджетных программ. Еще ведомства любят ограничивать свободное перемещение товаров ради какой-нибудь благой цели вроде защиты отечественного автопрома.

Госкорпорации вообще самим фактом своего существования на 100% нарушают закон о конкуренции. Этот вывод антимонопольная служба второй год подряд пытается объяснить правительству: «обладая политическим и административным ресурсами и значительными финансовыми возможностями», госкорпорации могут оказывать решающее негативное влияние на конкуренцию, говорится в последнем ежегодном докладе ФАС. В предыдущем докладе служба предлагала установить мораторий на создание новых госкорпораций.

Еще один источник зла – государственные унитарные предприятия. Многие из существующих в стране 25 000 ФГУПов и МУПов на деле давно являются не госучреждениями, а бизнес-единицами. Вред от этого двойной. С одной стороны, возможность распоряжаться внебюджетными доходами создает у госучреждений стимул предоставлять платные услуги, а не повышать качество своей основной деятельности.

С другой – госучреждения по сравнению с частными компаниями имеют множество преференций: они обеспечены регулярным финансированием из бюджета, бесплатно распоряжаются имущественными комплексами, оборудованием, землей и недвижимостью, еще и не платя за них налогов (или имея большие льготы). К тому же нередко они являются надзорно-контрольными органами на тех же самых рынках, на которых ведут коммерческую деятельность, благодаря чему активно участвуют в переделе рынков. Итог этой недобросовестной конкуренции: мы с вами переплачиваем за товары и услуги – как коммерческие, так и государственные.

Конкурентная среда в нашей стране сильно страдает и от наследия советской плановой экономики. Со времен СССР нам достались так называемые естественные монополии и перекрестное субсидирование. Суть его в том, что государство жестко ограничивает конкуренцию в определенном секторе, чтобы предприятия этого сектора могли получать сверхприбыль. А потом часть этой сверхприбыли заставляет компании расходовать на решение общественных задач – предоставлять услуги по цене ниже реальных издержек, создавать объекты инфраструктуры там, где это коммерчески невыгодно и многое другое.

Таких перераспределений в российской экономике множество. «Газпром», который в обмен на заниженные внутренние цены имеет экспортную монополию и много лет получает от государства существенные налоговые поблажки, но зато газифицирует отдаленные районы себе в убыток. Регулируемые тарифы на электроэнергию и железнодорожные перевозки, которые позволяют государству требовать низкие цены для населения. Протекционизм регионов по отношению к местным банкам – взамен те содержат филиальную сеть в неприбыльных местах.

Кажется, будто бы государство таким образом помогает нам получать более дешевые услуги, но на самом деле в результате субсидирования мы платим множество дополнительных налогов в самых разных отраслях – ведь субсидирование невозможно без ограничения конкуренции. Эти налоги незаметны, их невозможно проконтролировать и часто даже невозможно точно подсчитать.

РЕЦЕПТ СПРАВЕДЛИВОСТИ

На каких рынках в России конкурировать труднее всего? Судя по докладу ФАС о состоянии конкуренции в 2008 г., монополисты свирепствуют на рынках нефтепродуктов, авиатоплива и газа, в электроэнергетике, ЖКХ, в розничной торговле, строительстве, сельском хозяйстве, на рынке цемента, в строительстве, металлургии, железнодорожных перевозках и рынке банковских услуг. А лидерами по абсолютному приросту числа нарушений – операции с недвижимостью, рынок банковских услуг и жилищно-коммунальное хозяйство (подробности читайте в статье «Трудные рынки»).

Что делать, чтобы конкурентная среда в стране принципиально улучшилась? Правительство минувшей весной утвердило программу развития конкуренции, подготовленную ФАС, где есть официальный ответ на этот вопрос.

По мнению правительства, важнее всего снизить издержки выхода на рынок – уменьшить административные барьеры и устранить специфические препятствия для выхода на рынок, которые существуют в отдельных отраслях.

Второе направление – борьба с органами государственной власти и лично чиновниками, которые наносят вред конкуренции. По словам Артемьева, в ближайших планах ФАС довести до конца хотя бы 2–3 уголовных дела против чиновников, нарушающих антимонопольное законодательство.

Первым делом правительство хочет сократить количество унитарных предприятий, которые на конкурентных рынках может заменить частный бизнес (для этого ФАС сейчас проводит ревизию всех платных услуг, которые оказывают госучреждения).

Предлагается также унифицировать и упростить процедуру лицензирования. Навести порядок в распределении чиновниками ограниченных ресурсов и отдельных прав (например, прав пользования недрами, лесными, водными и биоресурсами), чтобы условия этого распределения были прозрачными, состязательными и справедливыми.

Кроме того, планируется разграничить функции по контролю и надзору везде, где только можно (в том числе на самых трудных направлениях – в здравоохранении, транспорте, нефтехимии, производстве продуктов питания и стройматериалов).

В рамках борьбы с бюрократией ФАС даже сократит собственные функции: число видов сделок, подлежащих предварительному согласованию с антимонопольными органами, уменьшится. В первую очередь будет исключено обязательное согласование сделок внутри группы лиц.

ФАС намерена довести до конца и создание эффективной системы госзакупок. Чтобы размещение государственных заказов, заказов госкорпораций и естественных монополий было максимально доступным и прозрачным и, разумеется, не предполагало «откатов».

Чтобы конкуренция развивалась, нужно еще и упростить процедуру доступа к инфраструктуре естественных монополий, облегчить территориальную и отраслевую мобильность трудоспособного населения. Для этого нужен целый комплекс мер.

В правительственной программе развития конкуренции есть и рецепты наведения порядка на каждом из трудных рынков, и отдельный пункт, посвященный малому бизнесу.

Осталось воплотить все эти планы в жизнь.