Суть дела: Нерешаемые вопросы

Правда, в этом вопросе помощь пришла с неожиданной стороны. Вопрос мобильной коммерции рассматривался среди прочих на комиссии по модернизации экономики при президенте России. О принятии отдельного закона по мобильным платежам просил президента владелец АФК «Система» Владимир Евтушенков. По итогам заседания Дмитрий Медведев дал поручение ведомствам до конца лета проработать этот вопрос.

Но полная свобода в выборе технологии для используемой частоты может привести к ситуации, когда для сетей связи по какой-либо технологии в отдельном регионе не найдется частот, так как они будут заняты другой технологией, что приведет к технологическому неравенству жителей разных регионов. Решением этой проблемы могло бы стать выделение операторам частотных диапазонов на всю страну, полагает представитель «Мегафона».

Отсталость законодательства о связи от технологических реалий – факт, признаваемый не только участниками рынка, но и руководством регулятора отрасли – Министерством массовых коммуникаций и связи.

После смены руководства в отрасли в 2008 г. при поддержке министерства для разработки предложений по корректировке действующего законодательства при Ассоциации документальной электросвязи (АДЭ) были созданы две рабочие группы. За два года мало что изменилось, базовые проблемы по-прежнему требуют новых законов и правил регулирования.

Наиболее остро перед операторами стояла проблема регистрации сетей связи. Дело в том, что в 2008 г. была принята норма, по которой операторы были обязаны до 1 января 2010 г. пройти регистрацию своих сетей в целом, в отличие от прежнего порядка, когда регистрировать нужно было отдельные объекты и сооружения связи. Но требования к сетям и процедура их регистрации не были установлены. Лишь в начале 2010 г., когда операторы оказались в ситуации, что все они невольно нарушали закон, Госдума приняла закон, отменяющий обязательную регистрацию сетей и наделяющий Минкомсвязи правом устанавливать требования к вводу их в эксплуатацию.

Другим важным изменением стало включение понятия пакетной коммутации в требования к построению сетей связи. Ныне действующие требования, утвержденные пять лет назад, предусматривают только коммутацию каналов. Это затрудняет строительство сетей связи, основанных на интернет-протоколе (IP). По словам координатора рабочей группы при АДЭ Алексея Рокотяна, новые требования снимут эти ограничения и введут ряд других новаций. В частности, позволят сократить излишнее количество неиспользуемых соединений между сетями междугородной и зоновой связи.

Но часть давно ожидаемых изменений в законодательство так и не была внесена или не заработала в полную меру. Так, несмотря на формальное разрешение модели виртуальных мобильных операторов, она так и не стала реальностью. Не решена проблема передачи номера абонента от одного оператора связи к другому. Против нее выступают многие компании связи. В частности, представитель МТС утверждает, что при значительных затратах (по расчетам оператора, отрасль потратит на доработку IT-систем порядка $500 млн) востребованность такой услуги невелика – около 2% абонентов.

Неурегулированным остается и вопрос мобильной коммерции. Сегодня абонент может производить со своего мобильного счета только микроплатежи до 1000 руб. Операторы давно предлагают изменить этот порядок, но пока это невозможно сделать из-за проблем с действующим законодательством. Так, например, оператор мобильной связи должен сейчас получать банковскую лицензию, чтобы его абоненты могли оплачивать со своего мобильного счета услуги ЖКХ, штрафы и т. д. Кроме того, законодательство пока не позволяет оператору делиться персональными данными абонента с кем бы то ни было, в том числе с финансовыми организациями, что также препятствует развитию мобильной коммерции.

Инфокоммуникационный союз предлагает подойти к проблеме взаимодействия связного и смежных законодательств более радикально, создав Инфокоммуникационный кодекс, объединяющий все нормативные акты, регулирующие связь, СМИ и информацию. По словам руководителя проекта союза по созданию инфокоммуникационного кодекса «Доктрина», вице-президента МТС по правовым вопросам Руслана Ибрагимова, это должен быть документ такого же уровня, как Гражданский, Градостроительный или Земельный кодексы. В феврале Инфокоммуникационный союз направил соответствующее предложение в Минкомсвязи. Но, по словам замминистра связи Наума Мардера, сводить все нормы в кодекс – очень трудоемкая задача. По словам Ибрагимова, создание кодекса может занять от года до трех. Зато кодекс – акт большей юридической силы, чем федеральный закон, в частности закон «О связи». Кроме того, это акт прямого юридического действия, объясняет он, что важно при соприкосновении связного и смежного законодательств.

Создание кодекса будет одним из путей решения проблемы согласования смежных законодательных актов со связистскими, соглашается Рокотян. Сегодня у Минкомсвязи нет непосредственного влияния на смежное законодательство, объясняет Ибрагимов. Но во многих случаях это необходимо: например, при переводе земли, на которой планируется поставить вышку, из «сельскохозяйственной» категории в категорию «связи». Сейчас на это требуется от года. Значительно удлиняет срок сооружения объектов связи и Градостроительный кодекс, приравнивающий их к особо опасным объектам. А закон о защите прав потребителей запрещает продавать товар или услугу в привязке к другой услуге, что лишает операторов возможности продавать дотированное оборудование.

Другая проблема – межведомственные разногласия по поводу определения критериев отечественного оборудования связи, с чем совсем недавно столкнулась комиссия по модернизации экономики. Дело в том, что Минкомсвязи и Минэкономразвития защищали различные подходы к этому вопросу. Регулятор отрасли настаивал на том, чтобы решения по каждому виду оборудования принимались отдельно, говорит чиновник Минкомсвязи. Позиция же Минэкономразвития состояла в том, чтобы принять закон, общий для всего телекомоборудования.

Президенту пришлось выступить арбитром между ведомствами, и он поддержал позицию Минкомсвязи, рассказывали чиновники этого ведомства и администрации президента. Впрочем, проблему это не решило – правительство, вопреки поручению президента Медведева до конца мая издать нормативный акт, обеспечивающий решение этой проблемы, не сделало этого и на момент сдачи номера «Ведомости ФОРУМ» в типографию. Кроме того, если президент встал на сторону Минкомсвязи, то правительство даже не включило Минкомсвязи в список ведомств, ответственных за разработку критериев. А представители производителей оборудования указывают на то, что потребуется также изменение закона «О связи», который в текущей редакции не предусматривает разделения оборудования на отечественное и зарубежное.

По-прежнему остро стоят вопросы регулирования, связанные с нехваткой частотного ресурса. Грядущий переход сотовых сетей на технологию нового поколения LTE (Long term evolution) сделал проблему «демилитаризации» спектра еще более актуальной, так как, для того чтобы переход от UMTS к LTE имел смысл, операторам потребуются широкие непрерывные полосы частот. Министерство обороны, по признанию регулятора и операторов, в последние годы стало более сговорчиво в этом вопросе. В частности, благодаря вмешательству президента операторы в конце 2009 г. получили возможность строить сети 3G в Москве на «военной» частоте 2,1 ГГц, хотя и с ограничениями. Однако ситуация пока далека от идеальной. Так, «Ростелеком», получив для строительства сети широкополосной передачи данных частоты 2,3–2,4 ГГц в 38 регионах страны как расчищенные от присутствия военных, с удивлением обнаружил, что это не так – частоты все еще заняты.

Еще одной интригой ближайшего времени станет расчистка и распределение так называемого цифрового дивиденда – частот в диапазоне 790–862 МГц. В Европе предполагается строить LTE-сети именно в этом диапазоне. Для России это также один из наилучших выходов: в низких частотных диапазонах, к которым относится и «цифровой дивиденд», сигнал распространяется дальше, и базовые станции можно ставить реже, что критично с точки зрения затрат на покрытие всей страны. Но на всех операторов, претендующих на развитие LTE в России, этого диапазона может не хватить либо им будут присвоены полосы такой ширины, которая не позволит абонентам получить действительно широкополосный доступ в интернет.

Регулятору также предстоит решить, какой из высокочастотных диапазонов будет выделен для строительства LTE в России. В отличие от низкочастотного эти диапазоны предназначены уже не для покрытия, а для обеспечения необходимой емкости сети. Операторы «большой тройки» настаивают на диапазоне 2,5–2,7 ГГц. В этом же диапазоне частоты у «Скартела» (бренд Yota), тоже собравшегося перейти с WiMax на LTE. А «Ростелеком», получивший частоты в диапазоне 2,3–2,4 ГГц, собирается строить сеть LTE на них.

Возможно, эту проблему можно было бы решить, перейдя к идеологии технологической нейтральности частот. Сейчас, выдавая разрешение на частоту, регулятор указывает технологию, на которой должна строиться сеть, либо технологические параметры, которые чаще всего также однозначно определяют возможную технологию. Именно с этой проблемой, по словам руководителя Роскомнадзора Сергея Ситникова, столкнулись «Ростелеком» и «Скартел» – выданные им разрешения на частоты позволяют строить сеть WiMax, а не LTE, несмотря на то что их технологические параметры очень схожи. Обеим компаниям придется обратиться в Роскомнадзор с новой заявкой на эти частоты, говорит Ситников.

Хотя сегодня перед регулятором не стоит вопроса «жизни и смерти», как это было с законом о регистрации сетей, множество вопросов остаются по-прежнему актуальными и нерешенными. И один из самых ожидаемых, но в последнее время, похоже, забытых вопрос недискриминационного доступа (НДД) к последней миле и инфраструктуре операторов. Напомним, что ФАС настаивала на праве доступа любого оператора к инфраструктуре других операторов (например, к канализации МГТС для прокладки собственного канала), а Минкомсвязи утверждало, что это нарушает право собственности. Хотя в январе 2010 г. ведомства сообщили, что согласовали общие положения будущего документа, процесс его принятие пока далек от завершения, и с тех пор никаких известий о правилах НДД не поступало.

Законодательство в области связи уже не охватывает те реалии, с которыми сталкиваются компании, подытожил на конференции Михаил Шамолин, генеральный директор МТС. Оно должно быть технологически нейтральным, открытым для инноваций, чтобы способствовать развитию рынка, призывали участники «Телекома-2010».