Суть дела: Игра на правительство

Выигрыш дела против нефтянников, среди которых первой стала ТНК-ВР, в один момент изменил имидж ФАС: свою роль сыграла не только магия цифр (ведь решение президиума ВАС открывало путь к взысканию 26 млрд руб. штрафов), но и личность побежденных, среди которых были две крупнейшие госкомпании – «Роснефть» и «Газпром нефть». Впечатление не испортили даже замечания по юридической технике постановления ВАС и последовавшая в августе отмена Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа штрафа для «Газпром нефти» на 4,7 млрд руб.

Участники ежегодной конференции «Ведомостей» «Антимонопольное регулирование в России», равно как и выступавшие чиновники, представители бизнеса и судьи, назвали событием года решение Высшего арбитражного суда (ВАС) по делу ТНК-ВР против Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Результаты опроса были легко предсказуемы: дело против «Большой четверки» нефтяников с момента его инициирования в 2008 г. стало тестом на профессиональную пригодность не только руководителя ФАС Игоря Артемьева, но и выстроенной им системы антимонопольного законодательства.

В июле 2008 г. премьер Владимир Путин потребовал от ФАС «проснуться и активно исполнять свои функции», пообещав в противном случае принять кадровые решения. Причины для критики были, хотя те же претензии можно было предъявить и самому правительству. На тот момент Артемьев добился введения оборотных штрафов, упрощения порядка признания цен монопольно высокими, но выносимые штрафы в большинстве случаев не были чувствительными для компаний.

Крупнейшим взысканным ФАС штрафом к концу 2008 г. были 798 млн руб. от «Мечела» – стоимость отмены обещанного Владимиром Путиным «визита доктора» к владельцу компании Игорю Зюзину. Этот штраф не оспаривался в суде, а многие другие, которые оспаривались, в итоге отменялись судьями. Несмотря на высокую долю выигранных службой тяжб, на проигранные дела приходилась подавляющая часть начисленных штрафов (см. заметку на стр. 20–21).

Теперь ФАС ведет переговоры с нефтяниками о снижении штрафов до минимального размера в 1% выручки на рынке нефтепродуктов в обмен на принятие прописанных службой поведенческих условий. Благодаря соглашению с ФАС ТНК-ВР заплатит 2,27 млрд вместо 5,3 млрд руб., а «Роснефть» – 3,5 млрд вместо 6,8 млрд руб. (Артемьев анонсировал возможное соглашение с компанией 1 ноября.) По расчетам Дениса Борисова из Банка Москвы, если штрафы будут снижены для всех компаний, то вместо 26 млрд руб. бюджет может получить более вдвое меньше.

Биржа или штраф

Формула соглашения с ФАС такова: признание вины и принятие дополнительных поведенческих условий в обмен на снижение штрафов. О том, что правительство поручило ФАС провести переговоры о соглашении, представитель службы специально или нет сказал в ходе сентябрьского заседания по иску «Газпром нефти». Артемьев подтвердил это 1 ноября. «Соответствующие совещания проводились с участием премьер-министра Владимира Путина и вице-премьера Игоря Сечина», – сказал он, подчеркнув, что компания согласилась «принять на себя ряд системных обязательств на неопределенные сроки». Среди них продажа не менее 15% нефтепродуктов на бирже (в предписании ФАС – не менее 10%), ведение раздельного учета выручки от продажи нефти и нефтепродуктов, а также доходов и расходов по ним.

По словам чиновника правительства, решение ВАС было бы невозможно без поддержки премьера и президента. В том, что правительство согласно снизить штрафы, нет ничего странного, считает он: цель была не жестко наказать нефтяников, а заставить их перевести продажи на биржу, о чем не раз говорил, например, вице-премьер Игорь Сечин.

Резкая перемена жесткой позиции на примирительную показывает роль антимонопольного органа в России, констатирует партнер юрфирмы «Нерр» Илья Рачков: ФАС подчиняется правительству и вынуждена выполнять его поручения, в то время как в ЕС или США антимонопольщики находятся «над схваткой». Из-за этого ФАС обвиняют в стремлении не защитить конкуренцию, а заставить нефтяников пойти на нужные правительству шаги без встречных уступок со стороны власти. Экс-директор судебного департамента «ТНК-ВР менеджмент» Владимир Кузнецов на конференции «Ведомостей» сказал, что ФАС «выбрала репрессивную модель», решив даже не проводить «нормального экономического анализа, не пригласив сами компании». Вице-президент «Лукойла» Леонид Федун обвинил в игре на правительство и ВАС, заявив, что суд принял политическое решение «и под него подведена юридическая база».

Антимонопольная служба не играет роль дубинки для бизнеса, не согласен руководитель экспертного совета «Деловой России» Антон Данилов-Данильян: как минимум для малого и среднего, который постоянно сталкивается с произволом монополистов. «У нас с ФАС партнерские отношения, служба реагирует на наши жалобы в приоритетном порядке», – доволен он. Работа ФАС способствует развитию конкуренции, во многом это связано с личностью руководителя службы, который пытается в непростых условиях найти баланс интересов государства, бизнеса и потребителей, говорит вице-президент РСПП Игорь Юргенс. А претензии крупного бизнеса, в частности по нефтяным делам, вызваны протестом против жесткого регулирования экономической деятельности в целом, замечает он. Все понимают, что ФАС используют, чтобы надавить на собственников бизнеса, говорит менеджер угольной компании, с которой антимонопольщики взыскали оборотный штраф, но претензий к работе службы нет, себестоимость угля и принципы формирования цен на него допускают огромную маржу.

Перевод продаж на биржу – idea fixe Артемьева, во внесенном в правительство службой и Минэкономразвития «третьем антимонопольном пакете» предлагается законодательно закрепить невозможность признания биржевой цены монопольно высокой (см. статью на стр. 12–13). Правда, те же ТНК-ВР и «Роснефть» уже выполняют условия соглашения с ФАС. По словам представителя ТНК-ВР, в июле – сентябре на бирже реализовано 17,3% от объема продаж на внутреннем рынке, исходя из отчетности «Роснефти» в январе – сентябре компания продала через биржу 17% нефтепродуктов, поставленных на внутренний рынок.

Приведет ли такая политика к снижению цен в рознице – неизвестно. Артемьев ранее говорил, что приведет, так как компании потеряют возможность прятать высокую маржу переработки. По его оценкам, внутренние цены завышены на 15–20%. Экономически не следует, что продажа нефтепродуктов через биржу приведет к снижению оптовых цен, говорит Вадим Новиков из Академии народного хозяйства, цена зависит от объема производства, а не от способа продажи. На бирже оптовое ценообразование станет более прозрачным, рассуждает он, но любопытство как таковое не может являться основанием для вмешательства в частные дела.

До определенной степени перевод части продаж на биржу может быть даже выгоден для нефтяных компаний, говорит управляющий директор IHS Cambridge Energy Research Associates Сергей Вакуленко, потому что позволит им снабжать свои сбытовые подразделения с близлежащих НПЗ конкурентов, а не с собственных далеко расположенных заводов. Но розничные цены, заметные потребителю, образуются в следующих звеньях цепочки стоимости, на которые биржевая торговля нефтепродуктами не повлияет, указывает он. В большинстве регионов одна сбытовая компания, наследник советского «облнефтепродукта», принадлежащая одному из крупнейших холдингов, занимает доминирующую долю рынка, контролируя нефтебазы и парк бензовозов, что позволяет этим компаниям устанавливать отпускные цены на нефтепродукты по своему усмотрению, констатирует Вакуленко. Есть и другая проблема – отсутствие прозрачного рынка площадок для заправок, замечает он: если в странах ЕС на перекрестке может стоять по три конкурирующих заправки, то в России – одна, а согласовать рядом строительство альтернативной очень трудно. В итоге в ЕС в рознице зарабатывают 1–2 цента с литра топлива, а часто вообще ничего, живя за счет магазина при заправке, рассказывает Вакуленко, в России же – без труда все 10 центов.

Выход на биржу выгоден и продавцам, ведь это необязательно означает снижение цены на товар, отмечает Рачков. До «дела нефтяников» ФАС уличила в монопольно высоких ценах «Евроцемент», обязав компанию выйти на биржу, вспоминает юрист, но цена на бирже, наоборот, повысилась. Цемент подорожал с 1647 руб./т в сентябре 2006 г. (момент выхода на биржу) до 4700 руб./т осенью 2007 г.

А вывод на биржу производителей удобрений по условиям мирового соглашения ФАС с их производителями закончился в сентябре 2008 г. скандалом. Биржевые торги сырьем для производства минудобрений были приостановлены Федеральной службой по финансовым рынкам. Предписания были направлены Московской фондовой бирже (МФБ) и петербургской «Юмекс». Расследование проводилось «в связи с многочисленными жалобами» участников торгов на рост цен. Чиновники решили, что меры по контролю за биржевым ценообразованием «не препятствуют искусственному завышению» цен. На биржах продавались апатитовый концентрат (производства «Фосагро») и хлористый калий («Уралкалий» и «Сильвинит» ). С начала 2008 г. цена апатита на «Юмекс» выросла втрое до 6850 руб. за 1 т, на МФБ – в 6,2 раза до 17 050 руб. за 1 т. Средняя цена на калий на МФБ подскочила с ноября в 4,9 раза до 17 574 руб. за 1 т, на «Юмекс» рост составил 224% – до 12 400 руб. за 1 т.

Чиновники вне досягаемости

Несмотря на то что громкие дела ФАС в этом году проводила против частных компаний, основными клиентами службы по-прежнему остаются чиновники.

Еще в 2008 г. ФАС указала правительству в докладе о состоянии конкуренции, что большая часть выявленных в 2007 г. нарушений совершается чиновниками. Тогда – 52,8%, из которых 22% повторных. В докладе, представленном руководству страны в этом году, ФАС не привела аналогичных расчетов. Частота нарушений чиновников с тех пор не только не снизилась, но превысила 60%, говорит начальник аналитического управления ФАС Алексей Сушкевич. Правда, такие нарушения проще фиксировать, чем, например, злоупотребление доминирующим положением, замечает он.

По словам руководителя ФАС Игоря Артемьева, в целом по системе служба накладывает в день около 250 штрафов на государственных чиновников (см. врез). Наиболее популярное нарушение – ограничивающие конкуренцию действия, затем идут незаконные преференции при распределении госпомощи, участие в антиконкурентных соглашениях и нарушение антимонопольных требований к торгам.

Если взять нарушения чиновников и естественных монополий, то их доля превысит 75% всех фиксируемых нарушений, говорит Алексей Сушкевич, начальник аналитического управления ФАС. Несмотря на то что естественным монополиям выписывается много штрафов (например, РЖД лидирует по их числу не первый год), серьезных побед здесь у ФАС нет.

В этом году наиболее заметным событием стало решение президиума ВАС от 15 июня по вопросу перебора или недобора штрафа. Штрафы, выставляемые потребителям «Краснодаррегионгазом», признаны незаконными, хотя повышающий коэффициент для сверхнормативного газа президиум считает допустимым. Это дело показывает отношение естественных монополий к предписаниям ФАС, ведь служба выиграла аналогичное дело в президиуме ВАС еще в 2009 г., однако «Краснодаррегионгаз» все равно настаивал на включении в договор штрафов. Так же как в естественных монополиях не находят отклика предписания ФАС, многие предлагаемые ведомством Артемьева системные решения утопают в согласованиях в правительстве. Так случилось с проектом постановления правительства о доступе независимых производителей газа к трубопроводной системе «Газпрома», с предложениями прописать правила для закупок естественных монополий.

Правда, некоторые идеи находят понимание спустя несколько лет. О необходимости снижения доли государства в экономике ФАС указала еще в начале 2008 г. в докладе правительству. Огосударствление экономики России достигло опасной черты, 49% организованной рабочей силы работает на государство, заявил в сентябре тогда еще вице-премьер Сергей Собянин на политическом форуме в Ярославле: «Государство в экономике России достигло критического порога, дальше идти туда нельзя, надо развивать более конкурентную среду». В начале ноября по поручению правительства Минэкономразвития внесло в правительство проект программы приватизации на 2011–2013 гг., рассказал директор департамента министерства Алексей Уваров. На продажу будут выставлены доли в 854 компаниях и 117 ФГУПах, которые сначала преобразуют в акционерные общества. Трехлетний горизонт даст возможность инвесторам подготовиться к сделке, в том числе привлечь необходимые финансовые ресурсы, сказано в программе. Продажи крупнейших активов распланированы до 2015 г. За пять лет государство планирует заработать 1,8 трлн руб., говорил ранее первый вице-премьер Игорь Шувалов.

Климат портится

«В целом, оценивая качество конкурентного климата, мы вынуждены сделать неутешительный вывод о том, что за последние три года он не улучшился, а, напротив, ухудшился по целому ряду показателей», – говорится в докладе министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной для заседания президиума правительства, прошедшего 2 сентября.

Точку зрения министра, отвечающего за конкурентную политику, подтверждают и международные исследования. По индексу «Глобальная конкурентоспособность» Всемирного экономического форума в этом году Россия заняла 63-е место среди 139 стран, по сравнению с прошлым рейтингом место не изменилось, а вот с позапрошлым – падение на 12 позиций. Из стран BRIC у России самый низкий рейтинг: Китай – на 27-м месте, Индия и Бразилия – на 51-м и 58-м соответственно. Слабые показатели – по конкурентоспособности компаний (101-е место), эффективности рынка товаров и услуг (123-е), общественным институтам (118-е) и развитости финансового рынка (125-е). А по количеству процедур, необходимых для открытия нового дела, Россия сползла с 60-го на 88-е место.

Сдает Россия позиции и в рейтинге условий для предпринимательства Doing Business, составляемого на основе девяти показателей, включающих регистрацию бизнеса, получение разрешений, налоги, условия для международной торговли и защиту прав инвесторов. В этом году Международная финансовая корпорация (входит в группу Всемирного банка) поместила Россию на 123-е место из 183, страна опустилась на семь позиций из-за торможения реформ и небольшого изменения системы подсчета рейтинга. В общем рейтинге Россия разместилась между Уругваем и Угандой. Среди стран региона Восточной Европы и Центральной Азии хуже дела обстоят только в Таджикистане, Узбекистане и на Украине. По критерию простоты получения разрешений на строительство Россия даже без учета взяток оказалась на предпоследнем месте. Причина – в высокой стоимости подключения к энергосетям.

Хоть и символически – на 0,5 процентных пункта до 50,3 – но снизился в России в этом году и индекс экономических свобод (максимальный – 100, означает абсолютную свободу). В рейтинге, составляемом The Heritage Foundation и The Wall Street Journal, Россия заняла 143-е место в составе группы из 58 стран, экономика которых «преимущественно несвободна». Среди 43 европейских стран Россия заняла 41-е место в рейтинге, обогнав Белоруссию и Украину. Среди негативных тенденций в России The Heritage Foundation отмечает по-прежнему высокий уровень вмешательства государства в экономику, а также недостаточный уровень стабильности в кредитно-денежной сфере и высокую степень контроля и влияния государства на ценообразование. Притоку иностранных инвестиций в страну, по мнению создателей отчета, мешают бюрократические преграды, коррупция, а также ограничения в привлекательных для инвесторов секторах экономики, в частности нефтегазовом.

Еще одним признаком снижения конкурентоспособности российской экономики стала стагнация поступления прямых иностранных инвестиций (ПИИ). По данным UNCTAD, суммарный приток ПИИ в Россию составил в 2007–2008 гг. $130 млрд, в 2009 г. – $38 млрд. По данным Росстата, ПИИ в первом полугодии 2010 г. снизились на 11% до $5,4 млрд, что сопоставимо с объемами ПИИ в Китае за месяц.

Проблемы конкуренции в России связаны с высокими административными барьерами, резюмирует Новиков. У нас принято защищать отечественные, государственные или частные компании от конкуренции с иностранными производителями, говорит он: уровень таможенных барьеров очень высок и еще вырос в кризис. По данным американского исследования Measuring The Costs Of Protection In The United States, на каждый доллар, который получает бюджет США за счет таможенных пошлин, производители в силу повышения цен получают $3 и еще $1,8 составляют потери в эффективности экономики. Если допустить, что в России наблюдаются те же соотношения, то ежегодные доходы производителей от повышения цен составляют 1,5 трлн руб. в год, подсчитал Новиков: а с учетом потерь в эффективности экономики (900 млрд руб., или 180% от собираемых пошлин) общая сумма налога на поддержку неконкурентоспособных производств составляет до 3 трлн руб.