Как потратить миллиарды

Российское правительство освоило два основных метода господдержки агросектора – накачать деньгами и защитить пошлинами. Сами участники рынка и эксперты считают, что прямые денежные дотации сектору не нужны: государству лучше вкладываться в поддержку потребителя и науку

Госсубсидии составляют «важную часть в прибыли компании», говорится в отчете аналитиков Альфа-банка, подготовленном для IPO компании «Русагро»: в 2009 г. «Русагро» получила от государства в общей сложности 1 млрд руб., что составило 20% EBITDA, в 2010 г. – 1,1 млрд руб., или 14% EBITDA. Расчеты аналитиков Альфа-банка предполагают, что доля господдержки с каждым годом будет сокращаться в относительном выражении и уже к 2014 г. составит лишь 8% в EBITDA компании. «Черкизово» в 2010 г. получило $57,69 млн субсидий, что составило 26,38% от скорректированного показателя EBITDA. От общего объема процентных выплат «Разгуляя» за 2009 г. (отчетность за 2010 г. компания еще не публиковала) госсубсидии составили 17,48%. Доля господдержки в выручке «Русагро» за 2010 г. – 3,6%, «Черкизово» – 4,9%, «Разгуляя» – 2,2% (2009 г.).

Себестоимость на асфальте. Вадим Ванеев

гендиректор ГК «Евродон» (крупнейший в России промышленный производитель мяса индейки). «Главной проблемой в начале нашего проекта стала инфраструктура: на нее у нас уходит 18% от кредитных денег (ВЭБ уже финансирует проекты группы по производству индейки более чем на 7 млрд руб. – «Ведомости»). Мы построили 120 км электросетей, 15 км водопровода, сейчас должны положить 20 км асфальта. Все это [висит] на нашем балансе. В итоге нагрузка на себестоимость увеличивается на 11–12%. Мне немецкие коллеги говорят, что в Германии всё бы под забор подвели и отдали: пожалуйста, только инвестируй и работай. А в Израиле, например, если компания работает в шабат или праздники, стоимость используемой электроэнергии снижается почти в два раза». Из выступления на II Аграрном форуме России, организованном «Ведомостями»

В 2010 г. на финансирование госпрограммы развития АПК из федерального бюджета выделено 110,7 млрд руб. (1,08%), регионы добавили еще 36,3 млрд руб. Для преодоления негативных последствий засухи пострадавшим регионам дополнительно выделили еще 35 млрд руб. федеральных средств (25 млрд руб. в виде бюджетных кредитов и 10 млрд руб. – прямые дотации) и 11 млрд руб. региональных. В этом году федеральный бюджет потратит на госпрограмму 118 млрд руб. (или 1,1% всего бюджета; подробное их распределение см. во врезе), регионы добавят еще 35,9 млрд руб., говорит представитель Минсельхоза.

На самом деле это меньше, чем было запланировано на госпрограмму при ее принятии (125 млрд руб. на 2011 г. – «Ведомости»), и практически столько же, сколько получила отрасль в 2008 г., напоминает завкафедрой агроэкономики МГУ Сергей Киселев. Дополнительно выделят еще 7 млрд руб., в том числе 5 млрд руб. регионам, не допустившим снижения маточного поголовья крупного рогатого скота (5 млрд руб.), и всем – на минудобрения и элитные семена (по 1 млрд руб.), парирует представитель Минсельхоза. Также рассматривается вопрос о выделении дополнительных 12,5 млрд руб. на субсидирование производства мяса птицы и свинины.

Ежегодно из бюджета Евросоюза на развитие единой сельскохозяйственной политики выделяется около 50 млрд евро, или около 45% бюджета, говорит советник по делам прессы посольства Франции в России Тома Бюффен. В бюджете на 2012 финансовый год (длится с октября 2011 г. по сентябрь 2012 г.), внесенном президентом США, на долю минсельхоза США приходится 4,5% общего бюджета страны, или $145 млрд, говорит советник-посланник посольства США по вопросам сельского хозяйства Скотт Рейнолдс.

Значительные субсидии

Общий объем господдержки сельхозтоваропроизводителей США в 2008 г. составил около 7% в общем объеме выручки американских фермеров, приводит данные OECD Рейнолдс.

Тариф в помощь

Другой метод поддержки сектора АПК, которым активно пользуется Россия, – постоянно действующие меры тарифного регулирования. С 2003 г. Россия квотирует ввоз мяса для поддержки отечественных производителей, напоминает руководитель исполкома Национальной мясной ассоциации (НМА) Сергей Юшин. С 2006 г. параметры импорта даются на четыре года вперед, что расширило понимание рынка и повысило инвестиционную привлекательность отрасли, говорит эксперт. Мера оказалась действенной: по данным ассоциации, объемы российского производства в 2010 г. составили 2,83 млн т против около 1 млн млн т в 2002 г. С 2011 г. квоты на импортное мясо птицы сокращены по сравнению с прошлым годом вдвое – 350 000 т.

Главным пусковым механизмом развития российской сахарной отрасли стала система тарифной защиты рынка, говорит финансовый директор Sucden в России Глеб Тихомиров. С начала 2000-х в России действует плавающая импортная пошлина на сахар-сырец: в сезон сбора и переработки сахарной свеклы – с августа по апрель – она составляет $140–270/т, в межсезонье понижается до $50–250/т для обеспечения бесперебойного производства белого сахара и стабильных цен на него в течение всего года. В начале 2000-х гг. из всего сахара, потреблявшегося в России, около 30% приходилось на произведенный из отечественной свеклы, вспоминает ведущий эксперт ИКАР Евгений Иванов. Уже в 2008 г. на долю свекловичного сахара приходилось больше 60%. А в этом году в стране ожидается рекордный урожай сахарной свеклы, который позволит произвести 4,1 млн т белого сахара при ожидаемом потреблении 5,5–5,6 млн т (т. е. доля свекловичного сахара может составить около 74%), прогнозирует отраслевая ассоциация «Союзроссахар».

Экстренные меры

Прошлогодняя аномальная жара и засуха оголили системные проблемы сельского хозяйства, доказав, что в России до сих пор не выработаны комплексные механизмы госрегулирования и поддержки сектора в форс-мажорных ситуациях. К ним сектор оказался вовсе не готов.

Все те меры, которые правительство использовало для стабилизации ситуации, были направлены не на поддержку сельского хозяйства как такового, а на сдерживание цен и, как следствие, – на помощь потребителю, считает главный экономист «Тройки диалог» Евгений Гавриленков. Минсельхоз этого и не скрывает: на правительственном часе в Госдуме в начале марта министр сельского хозяйства Елена Скрынник заявила, что меры, принятые правительством для борьбы с последствиями аномально жаркого и засушливого лета 2010 г., «были направлены прежде всего на поддержание финансовой устойчивости сельхозтоваропроизводителей, стабилизацию цен и исключение дефицита сельхозпродукции».

Правительство ввело эмбарго на вывоз зерновых, льготные железнодорожные тарифы на перевозку зерна в пострадавшие регионы с юга и из Сибири, снизило импортные пошлин на зерно, овощи, картофель, гречневую крупу, кроме того, были пролонгированы инвестиционные и краткосрочные кредиты. Государственная Объединенная зерновая компания (ОЗК) заключила контракты на поставку гречневой крупы из Китая объемом 20 000 т, картофеля из Европы – до 100 000 т. В феврале стартовали товарные интервенции, 1,1 млн т продовольственного и фуражного зерна выделено Москве, Санкт-Петербургу, Московской и Ленинградской областям, 2,3 млн т фуражного зерна будет адресно распределено между пострадавшими регионами.

Некоторые из мер подействовали: в феврале стабилизировалась цена на картофель (еще в январе она продолжала расти – почти на 29% за месяц), капуста подорожала лишь на 5,41% к январю против 22,57% в январе к декабрю. По данным ОЗК (госагент по хранению и реализации госзерна), на 15 марта цены на зерно упали примерно на 10%. «Принятые меры позволили стабилизировать ценовую ситуацию на рынке и не допустить дефицита», – резюмировала в Госдуме Скрынник.

Ручное управление

Из всех мер экстренного реагирования самой неоднозначной оказался временный запрет на экспорт зерновых. Это решение было озвучено 5 августа 2010 г., главным аргументом было обеспечение продовольственной безопасности страны. Чиновники рассчитывали, что зерно из не затронутых засухой южных регионов, в прежние годы отправлявшееся на экспорт, поступит в пострадавшее Центральное Черноземье. Пока эмбарго официально действует до 1 июля 2011 г. Но чиновники разных уровней уже не раз оговаривались, что решение об открытии экспорта будет принято лишь после четкого понимания балансов и урожая 2011 г. – т. е. не раньше сентября. Но на юге элеваторы трещат по швам. Только в Ростовской области, по словам вице-губернатора Владимира Черкезова, зерновые излишки составляют около 3 млн т (на 16 марта). Президент Российского зернового союза Аркадий Злочевский оценивает избыток зерновых на юге в 7–8 млн т. Начавшийся мартовский обвал цен на зерно в связи с решением распределить адресно 2,3 млн т фуража и «спрятанным» зерном (объем оценивается в 3–5 млн т), которое начало выбрасываться на рынок, лишь осложнит положение и к началу сезона 2011/12 г. «излишки» на юге могут составить 5–6 млн т, говорит Злочевский.

Профессор РЭШ Наталья Волчкова считает ввод запрета антирыночной мерой: во-первых, он исказил цену на внутреннем рынке, во-вторых, нанес удар по бизнесу экспортеров, в-третьих, спровоцировал шок и резкие колебания на мировом рынке.

Запрет на экспорт зерна, как и начало интервенций и адресная поддержка сельхозтоваропроизводителей, «безусловно, сыграли роль в сдерживании цен», признает Киселев. Но с точки зрения рынка эти решения неоднозначны: если отмена пошлин и интервенции, которые применяют многие страны, не нарушают рыночных взаимоотношений, то эмбарго и адресное распределение зерна – это «явное использование административных механизмов», считает Киселев. Продовольствие – социальные товары, поэтому регулирование этих рынков с помощью интервенций (торговых или товарных) естественно и уместно по аналогии с политикой ЦБ, проводимой для поддержания курса национальной валюты, но не более, настаивает Волчкова.

Главный – потребитель

Кроме ежегодной финансовой господдержки сектора никаких долгосрочных мер, призванных поддержать и стимулировать аграриев, практически нет, замечает Гавриленков. Страны – участницы ВТО имеют возможность поддерживать агросектор тремя способами: программами «янтарной корзины», которые сильно ограничены, потому что оказывают искажающее воздействие на торговлю (прямая денежная и неденежная поддержка конкретных сельхозпроизводителей или сектора в целом), «голубой» (меры, направленные на ограничение производства; Россия по ним переговоров не ведет) и неограниченно по линии «зеленой» (косвенная поддержка сектора, например через стимулирование потребления, научные исследования, создание инфраструктуры и проч.). Последние договоренности, которых достигла Россия в переговорах по вступлению в ВТО, по «янтарной корзине» – до 2012 г. разрешено увеличение финансирования отрасли до $9 млрд, но к 2017 г. следует опять вернуться на нынешний уровень в $4,4 млрд, говорит чиновник Минсельхоза.

С учетом присоединения к ВТО нужно наращивать применение программ «зеленой корзины», говорит Киселев: сейчас их отношение в России к «янтарной» составляет 1:2, тогда как в развитых странах оно в пользу «зеленой корзины» «в разы».

Гендиректор «Астона» Вадим Викулов соглашается с Киселевым. По мнению Викулова, Россия прежде всего навсегда должна отказаться от эмбарго, либерализовать монетарную политику, поддержать производителей первого звена (растениеводов и животноводов) и всеми возможными способами стимулировать потребление.

Поддержка птицеводов через механизм квотирования импорта сделала свое дело, но одним госрегулированием проблемы уже не решить: на импорт приходится лишь 10% годового потребления, говорит Юшин. Зато птицеводство может продолжить наращивать объемы за счет расширения каналов сбыта через стимулирование потребительского спроса и выхода на внешние рынки. Юшин подсчитал: рекомендуемая норма потребления мяса – около 75 кг на человека в год (сейчас – 63 кг), сейчас россиянин съедает 24,8 кг, а исходя из рекомендуемой нормы должен съедать 30 кг. Это позволит производителям нарастить мощности еще как минимум на 700 000 т, говорит Юшин.

В США более 70 лет работает программа продуктовых купонов – food stamps, по ней семьи с низким доходом получают ежемесячно на карточку определенную сумму, которой они могут расплачиваться при покупке продуктов питания в большинстве продуктовых магазинов. В 2009 финансовом году по этой программе свыше 30 млн человек получили поддержку на $56 млрд. И хотя программа сама по себе не направлена на поддержку сельхозпроизводителей, она оказывает прямой экономический эффект на отрасль и экономику в целом, потому что рождает спрос на продукты питания и сельхозпродукцию, говорит Рейнолдс. Американский минсельхоз в 2002 г. подсчитывал, что увеличение финансирования программы на $5 млрд приводит к увеличению производства в секторе АПК и сельхозтоваров примерно на $1,3 млрд и создает дополнительно 7500 рабочих мест в секторе, рассказывает Рейнолдс. Программа продпомощи составляет 74% бюджета, выделенного Минсельхозу США на 2012 г., добавляет Рейнолдс.

Рискованное земледелие

Российский сектор АПК при всей перспективности существенно отстает по технической вооруженности, поэтому необходима поддержка и развитие смежных отраслей, например сельхозмашиностроения, производства сельхозоборудования и проч., отмечает главный экономист Deutsche Bank Ярослав Лисоволик. Злочевский добавляет: в 2010 г. Россия потеряла 36 млн т урожая зерновых, но 80% от этого объема потеряны не из-за погоды, а из-за экономической невозможности использовать новейшие технологии. Россия – страна высокорискованного земледелия и просто обязана развивать культуру страхования сельхозрисков, отмечает Волчкова (подробнее о ситуации на рынке агрострахования – см. статью на стр. 15).

Тихомиров говорит, что немалую роль в формировании прозрачности и успеха в сахарной отрасли сыграло создание сильного лобби в виде Союзроссахара. «В какой-то момент мы, производители, поняли, что лучше иметь единую позицию, которая будет отстаиваться в интересах отрасли. Потому что, когда чиновник получает две бумаги, подписанные сахарными заводами, но с кардинально противоположными взглядами и аргументами, он начинает задумываться», – продолжает Тихомиров. Вице-президент Международной программы развития птицеводства Альберт Давлеев приводит американский пример самоорганизации: Национальный бройлерный совет (Американский союз производителей мяса) не получает никакой господдержки, существуя за счет членских взносов, поэтому имеет право проводить лоббистскую деятельность в конгрессе и правительстве. Параллельно отстаиванию интересов в госорганах совет отвечает за проведение национальной маркетинговой программы Eat chicken («Ешь курицу»), через которую стимулируется интерес к курице как продукту: так, сентябрь объявлен национальным месяцем мяса курицы, когда проводятся бонусные акции в системе общепита, конкурсы среди потребителей в магазинах на лучший рецепт из курятины и т. д., рассказывает Давлеев.

Что дальше?

«Меры господдержки, в том числе и долгосрочные, я бы рассматривал в последнюю очередь, отдав приоритет развитию нормальной макроэкономической среды в стране», – говорит Гавриленков. Необходимо снизить инфляцию до приемлемых уровней в 2–4% (а это достаточно легко сделать, если не увеличивать расходы бюджета), станет однозначной ставка по кредитам, а также появится ясность, нужна ли поддержка вообще, замечает Гавриленков. Лисоволик считает, что России необходимо наладить взаимодействие между сектором АПК и частными инвесторами, в том числе и иностранными, которое пока не особенно эффективно из-за высоких общестрановых экономических и политических рисков. Давлеев замечает, что в некоторых американских штатах фермеры – основной электорат, поэтому политики очень трепетно относятся прежде всего к непосредственно сельхозпроизводителям первого уровня.

До 1 декабря Минсельхоз должен доработать новую госпрограмму развития сельского хозяйства и регулирования продовольственных рынков до 2020 г. В зависимости от варианта развития – инерционного и инновационного – на ее реализацию министерство запрашивает 130–250 млрд руб. в год.

Чиновник министерства уверяет, что все цифры еще обсуждаются и о конкретных объемах помощи пока говорить рано. Но размер поддержки будет как минимум на имеющемся уровне, а по некоторым направлениям – увеличен, не исключает он.