Суть дела: Подрывной бюджет

Всего за три года дефицит бюджета может быть сокращен почти до нуля: в середине 2009 г. Минфин не исключал годового дефицита в 9,4% ВВП, в середине 2011 г. планирует 1,6%, при высокой вероятности этот план недовыполнить даже с учетом повышения расходов. Казна снова начинает копить резерв: более 1,1 трлн руб. дополнительных доходов от нефти в 2011 г. направятся в резервный фонд (на 1 мая в нем 746 млрд руб.). Разговоров «а зачем нам резервный фонд?» давно уже не слышно – кризис научил зачем, замечает экономист ФК «Открытие» Владимир Тихомиров. Риск снижения нефтяных цен, особенно когда их разгон обусловлен проблемами предложения, очень высок: нынешняя ситуация похожа на произошедшее в конце XX в., когда за сверхвысокими ценами на нефть 1975–1982 гг. последовал 20-летний провал, пишут эксперты правительственной группы по подготовке стратегии-2020.

России повезло: цена нефти – главнейшего источника бюджетных доходов – в 2009 г. начала расти быстро и стремительно. Это позволило уже в год глубочайшей рецессии завершить исполнение бюджета с дефицитом, почти на треть меньше планировавшегося, в следующем – 2010-м – году сократить использование резервного фонда вместо намерений его исчерпать.

В то же время задача устойчивости бюджета не только не решена, но и отодвинута на неопределенный срок. Дефицит без учета нефтегазовых доходов, до кризиса составлявший примерно 3–4% ВВП, останется, по оценкам Минфина, втрое больше еще лет 10. Чем выше цена барреля для баланса бюджета, тем больнее бьет по нему разворот нефтяных котировок, а она возросла до фантастических $115. Высокая доля социальных обязательств в расходах бюджета не позволяет ему стать «бюджетом развития» и генератором экономического роста, стимулируя формирование экономики с высокой долей интеллектуальной продукции. «Структура расходов нашего бюджета пока еще не соответствует целям модернизации, диверсификации, инновационной активности, – констатирует замминистра финансов Оксана Сергиенко. – В последнее время мы приняли очень серьезное увеличение доли социальных расходов, расходов на ВПК, которые в ближайшие пять леть не дадут динамично расти расходам на инновации, образование, здравоохранение и инфраструктуру».

Бюджет неразвития

При этом, по расчетам Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, недофинансирование здравоохранения в России – в сравнении со странами ОЭСР – составляет 3–4 процентных пункта ВВП, образования – 1,5–2 п. п., охраны окружающей среды – 0,5–1 п. п. По оценкам Всемирного банка, поддержка программы модернизации российской экономики потребует в 2011–2013 гг. дополнительного финансирования в 5,2% ВВП (в 5 раз больше предусмотренных на это допрасходов), а при снижении цены нефти до $60 (именно такой уровень Всемирный банк считает соответствующим сложившемуся долгосрочному тренду) – 7,7% ВВП из-за сокращения объема нефтегазовых доходов.

В стремлении как можно быстрее сократить дефицит бюджета нет никакого экономического смысла – такая политика ведет экономику в тупик, убежден замминистра экономического развития Андрей Клепач: приоритетом формирования бюджета должны быть цели и задачи развития экономики, а не цифра дефицита. Бюджетные инвестиции в инфраструктуру, здравоохранение, образование незаменимы частными, в то же время расширяют возможности и для частного капитала, отмечают эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ). В выходе экономики из рецессии в III квартале 2009 г. антикризисные расходы бюджета сыграли существенную роль, а в 2010 г. на их счет можно отнести почти четверть из 4% роста экономики, говорит Клепач. Хотя на программу утилизации автомобилей потратили лишь 8 млрд руб. – «копейки», – это дало мощный рост выпуска автопрома, сравнивает он; повышение пенсий стало фактором, обеспечившим рост доходов населения в кризисный год и поддержавшим розничный товарооборот: «Мы бы могли иметь существенно меньший дефицит бюджета, но потеряли бы из-за розницы примерно 0,3 п. п. роста ВВП».

Включение масштабного повышения пенсий в краткосрочный пакет антикризисных мер было неправильным, говорит руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: эти расходы – навсегда. Доля соцрасходов в бюджете выросла с четверти до более чем трети, подсчитал он: «Увеличение продуктивных расходов, которые идут на наращивание физического или человеческого капитала, ускоряет рост, а наращивание других расходов, в том числе социальных, рост этот замедляет, т. е. мы подрываем перспективы своего роста». Поспешно принятое решение о повышении социальных взносов для финансирования увеличенных пенсионных обязательств привело к тройному негативному эффекту: частичному уходу зарплат в тень, а бизнеса – в другие юрисдикции (например, в Казахстан, где ставка соцвзносов 11 против 34% в России); угрозе разорения малого бизнеса (для него ставка взносов выросла более чем вдвое), что привело к дополнительному трансферту из бюджета в Пенсионный фонд; росту недоверия инвесторов к экономической политике. В этом одна из причин оттока капитала, полагает экономист «Уралсиба» Алексей Девятов: «У инвесторов существует опасение, что рост налоговой нагрузки продолжится».

Меньше тратить или больше зарабатывать

России требуется более активное сокращение неприоритетных расходов и расширение базы неналоговых доходов, советует Всемирный банк. По его расчетам, эти меры обнаруживают скрытый резерв бюджета в 2011–2013 гг. в 4% ВВП. Например, повышение конкуренции при размещении заказа на дорожные работы высвободит 0,5 п. п. ВВП госрасходов, повышение адресности социальной помощи – 1 п. п., сокращение продолжающегося субсидирования отдельных секторов экономики – 0,9 п. п.

По мере принятия новых способов стимулирования инвестиционной активности нужно уделять больше внимания анализу реализованных мероприятий и разработанных планов, говорит Оксана Сергиенко. «Есть еще одна важная проблема – нужно адаптировать бизнес к внедрению новых инструментов. Мы принимаем различные меры стимулирования инноваций, а за помощью приходят одни и те же компании».

По оценкам Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, объем заявленных обязательств на крупные инвестпроекты, реформу вооружений, безопасность в 2010–2014 гг. – 5–5,5% ВВП ежегодно. Это увеличит расходы федерального бюджета до 29% ВВП – неподъемная сумма, полагает Сергей Дробышевский из этого института: для финансирования таких расходов цена нефти должна быть $140 (в ценах 2010 г.). Среди мер, предлагаемых стратегами, – недопущение роста расходов, не связанных с финансированием инновационной экономики, и обязательное повышение эффективности госрасходов. «Если правительство не собирается заняться эффективностью расходов, то вопрос инфляционного обесценивания обязательств реален, – беспокоится Дробышевский. – Но так мы инновационную экономику никогда не построим».

Плясать вокруг цены нефти – это возвращение в идеологию 2000-х, заметил научный руководитель НИУ ВШЭ Евгений Ясин: «Мы должны предлагать что-то более существенное – исходя из того, что является проблемой российской экономики, а это низкая деловая активность». Нужно стимулировать рост доходов бюджета за счет роста экономики, а не искать, за счет чего сокращать дефицит, иначе Россия и дальше будет жить на нефтяных качелях, заключает директор по макроэкономическим исследованиям ВШЭ Сергей Алексашенко.

Размягчение бюджета

Перед началом кризиса в 2008 г. правительство приняло жесткие правила расходования нефтяных денег, установив правило трансферта – объема нефтегазовых доходов, которые можно тратить. В 2008 г. он составлял 6,1% ВВП, к 2011 г. его планировалось снизить до 3,7% ВВП и зафиксировать на этом уровне. Остальные нефтедоходы шли в преобразованные из стабфонда резервный фонд и фонд национального благосостояния. Дефицит бюджета без учета доходов от нефти и газа предполагалось держать не выше 4,7% ВВП, покрывать его трансфертом и внутренними займами в 1% ВВП.

В кризис ненефтегазовый дефицит достиг почти 14%, на расходы шли не только все доходы от экспорта нефти, но и накопленное в резервном фонде (в начале 2009 г. в нем было 4,8 трлн руб.). Правило трансферта было заморожено сначала до 2013 г., потом до 2014 г.

Повысив эффективность бюджетных расходов, Россия могла бы ограничить использование нефтегазовых средств примерно 4% ВВП – т. е. восстановить бюджетные правила – с 2015 г., рассчитал Всемирный банк.

Но прежние правила не будут восстановлены и в 2015 г. Бюджет набрал столько обязательств, что конструкция с использованием трансферта просто потеряла смысл, констатирует Сергиенко. Ненефтяной дефицит, по ее словам, останется на уровне 10–15% ВВП и после 2015 г. Минфин ставил «очень хорошую цель» – к 2011 г. прийти к нефтегазовому трансферту в размере 3,7% ВВП, с грустью вспомнила она, но в 2011 г. выяснилось, что цель отдалилась до 2027 г.

Вместо трансферта Минфин с 2015 г. реанимирует правило цены отсечения. Это расчетная цена нефти, выше определенного уровня которой нефтегазовые доходы бюджета не тратятся, а направляются в копилку. Идея цены отсечения возникла еще в 2000 г., а в 2004 г. была закреплена в Бюджетном кодексе на уровне $27/барр., пока ее не сменило новое правило трансферта.

Переход к фиксированному трансферту был переходом от краткосрочной стабильности (компенсации колебаний нефтяных цен) к долгосрочной (ограничения использования нефтегазовых доходов), поясняет Гурвич. Но поскольку добыча нефти в обозримом будущем расти не будет, при стабильных ценах на нефть объем нефтегазовых доходов в соотношении к ВВП будет снижаться – в этой ситуации поддерживать фиксированный в процентах ВВП трансферт бессмысленно. А цена отсечения позволит плавно снижать долю используемых нефтяных доходов. По расчетам Экономической экспертной группы, если цену отсечения установить на уровне $75 (в ценах 2011 г.), то эквивалент трансферта снизится с 7,9% ВВП в 2011 г. до 5,9% в 2020 г.