Спорный вопрос: Не вините зеркало

Сегодня про госзаказ много спорят и приводят большое количество ярких примеров из практики – как хороших, так и плохих. Но безусловно одно – закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» наступил на финансовые интересы большого количества людей и позволил предпринимателям во многих случаях выигрывать государственные и муниципальные заказы без взяток и связей. Да, не всегда и не везде, но начало этому было положено введением электронных аукционов и общероссийского портала госзакупок (zakupki.gov.ru). Журналисты теперь часто начинают свой день с того, что заходят на этот сайт, смотрят размещенные заказы и пишут скандальные статьи, после чего торги отменяются, а органы власти начинают по-другому относиться к своей работе в данной сфере.

Часто приходится слышать, что на электронном аукционе качество не учитывается, а имеет значение только цена и поэтому на нем невозможно закупать инновационную продукцию. Почему это, мягко скажем, не так? Потому что качество на электронном аукционе является не критерием оценки, а критерием допуска к торгам – заявка с товаром, не соответствующим требованиям заказчика по качеству, просто не будет допущена к торгам. А дальше, после процедуры допуска заявок, конечно, между ними должна быть только ценовая конкуренция. В противном случае если у заказчика будет возможность еще и субъективно оценивать «инновационность» товара, то у нас в стране будет побеждать не предложение с инновационным товаром, а предложение «аффелированного» с заказчиком участника вне зависимости от качества, цены и инновационности.

Нельзя не сказать о введенном 94-ФЗ принципе «твердой цены» контракта, который позволил прекратить безудержный рост стоимости заключенных контрактов, а также о возможности предпринимателям защитить свои права всего за пять рабочих дней, чего даже близко нет в других отраслях экономики нашей страны.

Да и сумма сэкономленных 1,132 трлн руб. без учета 2011 г. говорит сама за себя. При этом если бы не конкурентные процедуры, то вне зависимости от корректности установления начальной цены конечная цена контракта практически всегда была бы равна начальной и сэкономленные средства в любом случае из бюджета бы ушли.

«Потемкинские деревни»

Если закон в такой сфере, как госзаказ, всем нравится, это означает, что он никакого отношения к конкурентной среде не имеет. Если мы что-то называем торгами, то это должны быть настоящие торги, а не «потемкинские деревни», создающие видимость реальной конкуренции.

Именно такими «потемкинскими деревнями» и является подготовленный Минэкономразвития (МЭРТ) законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС). В представленной редакции законопроекта при всей декларативности подходов о комплексности, системности и ответственности нет ничего, делающего его действительно комплексным и системным. Про планирование всего два слова, про приемку – что она должна быть «качественной», про ответственность – общие фразы, а все остальное на 80% – это просто испорченный текст 94-ФЗ.

В рамках борьбы с коррупцией в представленной МЭРТ редакции законопроекта нам фактически предлагаются нормы, которые приведут ровно к обратному результату – возврату к коррупционным практикам 90-х гг. Только несколько примеров из законопроекта о ФКС. Нам предлагается:

– основной процедурой закупок сделать конкурс с решающим критерием – субъективной оценкой заказчика по качеству предложения и квалификации участника, что фактически исключит возможность предпринимателям честно конкурировать на торгах;

– установить ряд случаев, когда допуск участников будет осуществляться заказчиком по их репутации, т. е. заказчик будет абсолютно произвольно решать, кого пускать на торги, а кого – нет;

– дать возможность заказчику покупать товары у единственного поставщика (без торгов), если заказчик считает, что только у этого поставщика есть данный товар;

– в случае снижения цены более чем на 25% дать право заказчику произвольно отстранять участников от конкурсов, а вместо электронного аукциона в этом случае будет проходить мини-конкурс (за три дня) с изменением условий торгов на основе фактически произвольной оценки предложений участников;

– вместо единого общероссийского портала создать распределенную информационную систему, содержащую ссылки на разные сайты, что исключит возможность работы единого поисковика, а также откроет широкие возможности для злоупотреблений по сокрытию информации о заказах;

– рассмотрение жалоб по госзаказу на региональные и муниципальные власти предлагается осуществлять только самими региональными и муниципальными властями (без комментариев);

– лишить предпринимателей действенного механизма защиты их прав, в том числе путем отмены процедуры приостановки торгов при подаче ими жалобы – таким образом, решение по жалобе становится уже не важным: контракт-то уже будет заключен – и решение можно будет только повесить дома в рамочку.

С таким подходом к экономике согласиться невозможно, так как это путь не развития, а деградации.

Есть план создания ФКС, одобренный председателем правительства и включающий в себя 21 пункт, в том числе разработку многих подзаконных актов, который год обсуждался и согласовывался и по которому практически ничего не сделано за целый год! Зато вместо этого появился законопроект Минэкономразвития с таким же названием, но с другим содержанием. Фактически, одобренный план ФКС – это комплексный документ, который выстраивал ФКС как совокупность БК+94-ФЗ+ГК.

При этом законопроект МЭРТ о ФКС разрушает всю законодательную базу госзакупок (более 30 актов правительства будут отменены, в том числе регламентация по порталу, реестру контрактов, оценка заявок на конкурсах, реестр недобросовестных поставщиков и т. д.), а вместо этого разработать и принять более 50! новых подзаконных актов. Такое количество подзаконных актов говорит лишь об одном: огромное число положений законопроекта не продумано, с таким же успехом можно было бы весь закон сделать из ссылок на подзаконные акты и считать, что проделана необходимая работа по комплексному совершенствованию системы госзаказа.

Разница в идеологии между МЭРТ и ФАС в том, что первый считает, что заказчику надо дать большую свободу действий в выборе исполнителя контракта и смотреть на результат, в зависимости от которого надо заказчика наказывать или хвалить. Последствия такого подхода:

1. Поскольку четких правил нет и непонятно, как оценивать полученный конечный результат и средства его достижения, это неизбежно приведет к полному произволу по отношению к заказчику со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

2. Будет потеряна конкурентная среда, и произойдет резкий всплеск коррупции, поскольку, кроме результата, важен еще и процесс, иначе какая разница – дают взятки или нет, выкинули всех с торгов и только свои участвуют или нет, – контракт ведь исполнен.

Не будет конкуренции в госзаказе – будут контракты по завышенным ценам с постоянно снижающимся качеством у «своих» компаний. При этом процедура торгов действительно не всегда может привести к результату, поэтому необходимо их дополнить детальным обоснованием начальных цен, централизованным реестром финансового обеспечения, процедурой административного расторжения контрактов и анализом результатов.

В действующем законе много недостатков, и действительно требуется значительное совершенствование законодательства, но это работающий механизм, а законопроект Минэкономразвития о ФКС работать просто не будет.

И ссылки на заимствование данного законопроекта из зарубежного опыта удивительны. Во-первых, мы все понимаем неприменимость у нас многих правил, работающих в других странах. А во-вторых, зарубежная практика по сравнению с российской уже несколько устарела. В ФКС США отсутствует единый портал, а жалобы предпринимателей рассматриваются с приостановкой торгов до 100 дней. И нам фактически предлагают вернуться назад, плестись в хвосте у других экономик.

При этом мы не просто говорим «нет» такому законопроекту о ФКС – мы с учетом правоприменительной практики подготовили законопроект по совершенствованию законодательства, решающий большинство существующих проблем госзаказа. На законопроект ФАС (см. на сайте ФАС) получено более 50 положительных отзывов субъектов Федерации с отдельными замечаниями и всего шесть отрицательных.

94-ФЗ часто воспринимают как закон о решении всех проблем, но это не так – это только закон о госзаказе. Просто он вскрыл все проблемы, которые есть в нашем законодательстве (в том числе отраслевом), и показал их обществу. И общество решило, что, если так много проблем, значит, видимо, виноват в этом сам закон. Это то же самое, что винить зеркало, в которое смотришься.

В сфере естественных монополий или государственных и муниципальных предприятий обращение с финансовыми ресурсами несопоставимо более вольное, чем с госзаказом, но никто об этом не говорит, поскольку никто этого не видит – в отличие от госзаказа, негде посмотреть.

56% несостоявшихся электронных аукционов и 65% несостоявшихся конкурсов – это не столько «затачивание» документации под конкретного поставщика и сговор, сколько состояние конкурентной среды в нашей стране. Причем до появления общероссийского портала было намного хуже.

Мы прошли почти половину пути к построению конкурентной среды в госзаказе – и если не повернем обратно, то пройдем и вторую половину. Повернем обратно – получим фактический развал системы госзаказа, потребуется еще 5–7 лет, чтобы это осознать и вернуться к идеологии 94-ФЗ.