Перспектива: Отделить картель от других правонарушений
Картели – наиболее опасные для экономики и общества «горизонтальные» антиконкурентные соглашения, т. е. соглашения между конкурентами, работающими на одном рынке. Эти – зачастую тайные – соглашения создаются с целью ограничения конкуренции, обмана потребителей и извлечения сверхприбылей.
Учитывая общественную опасность картелей и антиконкурентных соглашений (согласованных действий) в целом, правительство и ФАС России вот уже в течение трех лет определяют борьбу с ними в качестве основного приоритета в работе. Это привело к существенным изменениям в практике ФАС России:
– активизировалось взаимодействие антимонопольных и правоохранительных органов по привлечению нарушителей антимонопольного законодательства к уголовной ответственности. На основании решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства в органы внутренних дел в 2010 г. было направлено 23 материала, по ряду из которых были возбуждены уголовные дела;
– сформирована практика по подготовке и проведению внезапных проверок, в том числе с участием территориальных органов ФАС России, прокуратуры, органов внутренних дел. Разработаны методические материалы по подготовке и проведению проверок; обеспечено приобретение и освоение уникальных технических средств для сбора доказательств о заключении антиконкурентных соглашений в электронном виде, что позволило значительно повысить результативность деятельности антимонопольной службы на этом актуальном направлении деятельности;
– на постоянной основе стала осуществляться системная работа, направленная на повышение качества рассматриваемых антимонопольными органами дел, их социальной значимости, степени воздействия на экономику и потребителей принимаемых ФАС России решений: по решению руководства службы начиная с 2008 г. проводится ежегодный конкурс «Лучшие дела ФАС России по картелям», по итогам которого определяются 10 наиболее значимых дел и работники службы, внесшие наибольший вклад в их расследование, поощряются;
– в ходе работы по повышению результативности деятельности территориальных управлений ФАС России в 2010 г. в систему показателей работы ее структурных подразделений были внесены изменения, направленные на усиление внимания к «качеству» и социальной значимости рассматриваемых территориальными органами ФАС России дел (более подробную информацию см. на официальном сайте ФАС России: www.fas.gov.ru);
– президиум Высшего арбитражного суда вынес несколько решений в пользу ФАС России по делам о соглашениях, согласованных действиях.
Положительная динамика показателей ведомственной статистики, характеризующих результаты борьбы с картелями, также свидетельствует о существенной активизации этой работы:
– количество дел о нарушении антимонопольного законодательства по ст. 11 закона о защите конкуренции (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов) возросло с 232 в 2007 г. до 607 в 2010 г., т. е. в 2,5 раза;
– количество дел о нарушении антимонопольного законодательства по ст. 16 закона о защите конкуренции (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов власти и хозяйствующих субъектов) возросло со 148 в 2007 г. до 639 в 2010 г., т. е. более чем в 4 раза;
– количество дел об административных правонарушениях по ст. 14.32 КоАП РФ увеличилось за рассматриваемый период с 24 до 1130, а сумма штрафов – с 4 259 493 до 903 457 100 руб.
Совершенствование законов
Несмотря на первые положительные результаты борьбы с картелями, дальнейшее продвижение на этом важнейшем направлении деятельности невозможно без решения ряда проблемных вопросов, и в первую очередь без совершенствования нормативной правовой базы.
Прежде всего, необходимо ввести в антимонопольное законодательство понятие «картель», соответствующее общепринятому в международном законодательстве, отделив его от других видов антиконкурентных соглашений.
Необходимо более четко определить понятие «согласованные действия», исключив из УК РФ ответственность за указанное правонарушение.
Весьма актуальным является комплекс правовых вопросов, связанных с ответственностью за сговоры на торгах.
Необходимо также пересмотреть сроки давности по делам о картелях в целях приведения их в соответствие с нормами УК РФ.
Также требуется внести необходимые изменения в п. 3 примечания к ст. 178 УК РФ в целях ликвидации правового противоречия с примечанием к ст. 14.32 КоАП РФ – только в этом случае заработает программа «освобождения от ответственности в связи с явкой с повинной», широко используемая конкурентными ведомствами ведущих зарубежных стран.
Некоторые из указанных проблем снимаются третьим антимонопольным пакетом, внесенным на рассмотрение в Госдуму РФ, ряд вопросов – задача на будущее.
Кроме задач по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов борьбы с картелями следует отметить ряд практических задач, стоящих перед системой ФАС России.
В числе первоочередных задач антимонопольные органы видят повышение качества доказательной базы по делам об антиконкурентных соглашениях, использование в этих целях всего спектра полномочий, предоставленных конкурентным законодательством, расширение инструментария, применяемого при сборе доказательств, внедрение имеющегося передового опыта.
При проведении расследования по делам о нарушениях ст. 11 закона о защите конкуренции необходимо прежде всего ориентироваться на доказывание антиконкурентных соглашений, признаваемых картелями, в обязательном порядке в решениях антимонопольных органов по указанному составу правонарушений проводить оценку квалифицирующих признаков нарушения ст. 178 УК РФ (ущерб, доход). В рамках административной практики следует исключить случаи избирательного привлечения к ответственности.
По всем материалам о нарушениях антимонопольного законодательства, имеющим признаки совершения преступления, ФАС России необходимо обеспечить системную работу с правоохранительными органами – как до вынесения решения по делу, так и после вынесения решения и официального направления соответствующих материалов.
Сфера борьбы с картелями – динамично развивающееся направление деятельности ФАС России, которое еще долго будет оставаться актуальным для формирующейся рыночной экономики России.