Правила игры: Изменчивый мир

Конференция «Ведомостей» «Телеком 2012» прошла в преддверии возможных серьезных изменений в регулировании российской телекоммуникационной отрасли. По поручению Дмитрия Медведева экспертная группа «большого правительства» подготовила проект рекомендаций по реформированию экономики и системы госуправления.

Раздел телекоммуникаций, за который отвечали министр связи Татарстана Николай Никифоров (21 мая назначен министром связи и массовых коммуникаций РФ) и бывший глава госкорпорации «Роснано» Леонид Меламед, содержит предложения, давно обсуждавшиеся в отрасли. Участники рынка относятся к ним по-разному.

Развитие рынка? Только давайте без хаоса

В частности, речь идет о технологической нейтральности. Авторы документа предлагают перейти от лицензирования конкретных услуг и технологий к лицензиям на конкретные сети. Получив такое разрешение, оператор смог бы предоставлять любые услуги, технически реализуемые с помощью его сети. В российской регуляторной практике случаи применения технологической нейтральности были, однако все зависит от благосклонности регулятора – Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ) и курирующего ее работу Минкомсвязи.

Например, в 2009 г. «Скай линк» вне конкурса получил полосу частот в диапазоне 2,1 ГГц на большей части территории России. Оператор просил эти частоты для технологического расширения имеющихся у него сетей CDMA (множественного доступа с кодовым разделением) в диапазоне 450 МГц. Однако, так и не запустив двухдиапазонные CDMA, в начале 2011 г. компания получил новое разрешение – уже на использование диапазона 2,1 ГГц для более перспективных сетей 3G (стандарт UMTS). Причем разрешение было выдано вскоре после перехода «Скай линка» под контроль государственного холдинга «Связьинвест».

Основной же причиной дебатов вокруг технологической нейтральности стало внедрение технологии четвертого поколения (4G) стандарта LTE. Первым в LTE устремился «Скартел»: с 2008 г. он занимался строительством сетей другой технологии беспроводного широкополосного доступа – WiMax, работающей в одном из пригодных для LTE диапазонов – 2,5–2,7 ГГц. В 2010 г. генеральный директор «Скартела» Денис Свердлов объявил, что, поскольку имеющиеся у оператора радиочастотные разрешения не привязаны к конкретной технологии, компания начинает запуск LTE-сетей. У регулятора оказалось другое мнение, и первую LTE-сеть, торжественно открытую в Казани, пришлось тут же свернуть.

Ситуация изменилась через год: ГКРЧ не просто разрешила, а еще и обязала «Скартел» к осени 2012 г. перейти на LTE. При этом общая ширина имевшейся у «Скартела» полосы частот была уменьшена с 70 МГц до 60 МГц, зато частоты были сдвинуты таким образом, чтобы в соответствии со спецификациями одной из реализаций LTE – FDD (предполагает разделение каналов приема и передачи данных по частоте) – у компании были две парных полосы по 30 МГц. Без согласия «Скартела» на сдвиг его частот сети LTE в диапазоне 2,5– 2,7 ГГц не смогли бы запустить другие операторы.

Удалось найти общий язык с регулятором в вопросе технологической нейтральности и группе компаний «Антарес» Евгения Ройтмана. В 2008 г. группа получила полосу частот шириной 15 МГц в диапазоне 1,9 ГГц для развертывания сетей профессиональной связи. После смены руководства Минсвязи регулятор попытался отозвать у компании частоты, но потерпел поражение в суде. А в апреле «Антарес» получил от ГКРЧ разрешения на использование данных частот для запуска сетей LTE.

А вот планам АФК «Система» по комбинации имевшегося у ее компаний частотного ресурса для обеспечения LTE-частотами своего основного актива – МТС не суждено было сбыться. У компании «Космос-ТВ», которой на паритетных началах владеют «Система» и ФГУП РТРС, есть большая полоса частот (70 МГц) в диапазоне 2,5–2,7 ГГц, предназначенная для технологии беспроводного многоканального вещания. У оператора фиксированной связи «Комстар-ОТС», объединившегося в 2010 г. с МТС, также были частоты в этом диапазоне: в Москве они использовались для сети мобильного WiMax (ширина полосы – 36 МГц), в регионах для MMDS (технология многоканального телевещания).

Причем в столице частоты «Комстара» и «Космос-ТВ» разделяла полоса в 120 МГц. Именно столько в соответствии со спецификациями FDD требуется для разделения частот, предназначенных для приема и передачи данных. Вице-президент «Комстара» по стратегии Александр Горбунов объяснял, что, скомбинировав эти частоты, можно получить LTE-сеть общей шириной 40–60 МГц. Готовясь к этому плану, АФК «Система» даже получила от Федеральной антимонопольной службы разрешение на консолидацию 100% акций «Космос-ТВ».

Однако регулятор рассудил иначе: ГКРЧ предписала MMDS-сетям к 2017 г. покинуть диапазон 2,5–2,7 ГГц, причем в отличие от WiMax возможность перевода частот под LTE не была предоставлена. С точки зрения регулятора, WiMax и LTE – различные реализации одной и той же услуги беспроводного широкополосного доступа, тогда как телевещание – это уже совсем другая сфера. МТС и «Космос-ТВ» пытались оспорить решение, но в итоге согласились на компенсацию от победителей предстоящих конкурсов по распределению LTE-частот.

Впрочем, недавно одна из структур АФК «Система» – «Интеллект-телеком» получил для тестирования в Москве полосу частот шириной 72 МГц в диапазоне 470–690 МГц. Сейчас этот диапазон в радиочастотном плане отведен для целей теле- и радиовещания. Но источник компании – конкурента МТС полагает, что на самом деле выдача этих частот стала неформальным компромиссом между регулятором и «Системой» в вопросе об LTE.

Вице-президент по операционным вопросам МТС Александр Поповский подтверждает: в будущем, при переходе к следующей технологии LTE Advanced, эти частоты можно будет использовать и под LTE. При внедрении LTE Advanced в отличие от внедряемой сейчас реализации LTE у операторов будет возможность комбинировать частоты из различных диапазонов для создания одной сети общей шириной до 100 МГц. Если у АФК «Система» и созрел новый амбициозный план относительно LTE, без полноценного утверждения принципа технологической нейтральности реализовать его опять не получится.

Частоты в другом пригодном для LTE-диапазоне – 800 МГц – были и у «Вымпелкома». Они достались компании после приобретения Golden Telecom и предназначались для цифрового эфирного телевидения. Использовать их по прямому назначению не удалось – государство не допустило до цифровизации эфира. В 2009 г. тогдашний гендиректор «Вымпелкома» Александр Торбахов пытался найти частотам другое применение – LTE, но в итоге большинство частотных разрешений у компании было отозвано.

Активным сторонником принципа технологической нейтральности в России является Tele2. На предстоящих LTE-тендерах шведской компании трудно будет составить конкуренцию федеральным игрокам. Зато Tele2 уже провела тестирование работы LTE на имеющихся у нее частотах GSM в диапазоне 1800 МГц, ФГУП НИИР (НИИ радио) признал их успешными. Последнее слово остается за ГКРЧ, которая должна ответить на вопросы, хватит ли свободных частот в диапазоне 1800 МГц для запуска полноценных LTE-сетей и не приведет ли это к снижению качества передачи голоса в GSM.

К осторожности в этом вопросе призывает генеральный директор «Вымпелкома» Антон Кудряшов. «Технологическая нейтральность не должна привести к технологическому хаосу и вседозволенности в выборе технологий самостоятельно каждым оператором связи, – говорит он. – Мы удовлетворены сегодняшними действиями регулятора, который не допускает неисследованных решений по технологической нейтральности. А уже принятые им решения (например, возможность использования 3G-сетей на GSM-частотах в Москве) основаны на положительных результатах научно-исследовательских работ и соответствуют рекомендациям Международного союза электросвязи».

Еще одна рекомендация экспертов «большого правительства», направленная на упрощение регулирования в сфере телекоммуникаций, – предоставление операторам возможности обмениваться радиочастотами. По замыслу авторов рекомендаций это должно позволить участникам рынка осуществлять долгосрочное планирование инвестиций. «Возможность передачи частот позволила бы операторам, владеющим разрозненными нарезками частот, обмениваться ими для создания более широкой полосы, обеспечивающей более высокое качество связи, – говорит директор департамента по управлению регуляторными рисками МТС Андрей Рего. – В настоящее же время передача частот другому пользователю возможна только через проведение госконкурсов либо посредством приобретения и присоединения другой компании, уже владеющей частотами».

Делиться инфраструктурой выгодно

Развитие новых технологий и желание операторов обеспечить услугами связи все большие территории вынуждает их заниматься проектами по совместному использованию инфраструктуры. По оценкам «Вымпелкома», в этом году треть антенно-мачтовых сооружений для базовых станций сотовой связи будет построена на принципах партнерства, при том что 20% таких сооружений уже находятся в совместном пользовании. В области же строительства волоконно-оптических каналов (ВОЛС) показатель кооперации достигнет 90%.

Кооперироваться в строительстве антенно-мачтовых сооружений МТС, «Вымпелком» и «Мегафон» стали еще в начале 2000-х. Наиболее крупный проект, в который три оператора вложили вместе 2,4 млрд руб., – обеспечение связи вдоль трассы «Амур». Недавно правительство обязало покрыть сетями сотовой связи все федеральные автодороги, так что сотрудничать операторам придется все чаще.

Следующий шаг – образование отдельных операторов по обслуживанию сотовых башен. Башенные операторы могут работать в качестве как независимых компаний (такая практика принята в США и Западной Европе), так и в совместных предприятиях сотовых операторов (наиболее известный пример – Индия). В 2008 г. в России уже появилась первая подобного рода компания – «Русские башни», которая недавно привлекла инвестиций на $100 млн. Сейчас у компании 150 вышек, в этом году будет построено еще 500. В начале года компания вместе с РЖД и «Мегафоном» приступила к проекту строительства сотовых вышек вдоль железных дорог.

Большая тройка сотовых операторов и «Ростелеком» договорились и о совместном строительстве магистральных каналов связи. В складчину уже был построен ВОЛС Красноярск – Хабаровск протяженностью 5200 км, а две недели назад была достигнута договоренность о совместном строительстве подводного ВОЛС Камчатка – Магадан – Сахалин протяженностью 1500 км (бюджет проекта оценивается в 2 млрд руб.).

В совместном пользовании может находиться не только пассивная, но и активная инфраструктура сотовых сетей – т. е. частоты и различного рода радиоэлектронное оборудование. Такие проекты успешно реализованы в Швеции и Дании.

Российские операторы также нашли способ совместного использования радиочастот. «Мегафон» договорился о возможности оказания услуг своим абонентам с помощью LTE-сети «Скартела», радиочастотный ресурс которого по соглашению поровну разделен между двумя компаниями. В будущем «Скартел» также сможет оказывать услуги посредством 2G- и 3G-сети «Мегафона». По словам первого замгендиректора «Мегафона» Валерия Ермакова, компания рассчитывается со «Скартелом» в зависимости от скорости, потребленной его абонентами, – методика аналогична той, что используется магистральными интернет-провайдерами для расчетов друг с другом.

Юридически схема реализована таким образом, что «Мегафон» является виртуальным сотовым оператором на сети «Скартела». Изначально механизм лицензирования виртуальных операторов вводился Минкомсвязи с целью обеспечить возможность предоставления услуг связи компаниям, не имеющим собственной телекоммуникационной инфраструктуры. Подобного рода успешных проектов пока нет, зато механизм обеспечил возможность кооперации в использовании LTE-частот.

«Совместное использование активной инфраструктуры позволит операторам сэкономить около 40% операционных и капитальных затрат, – прогнозирует Антон Кудряшов. – Но пока в России нормативная база полностью разрешает такого рода кооперацию лишь в сетях LTE и в небольшой степени – в сетях 3G. А вот в сетях GSM пока такого не допускает».

К ВТО готовы

Договоренность о вхождении России во Всемирную торговую организацию была достигнута в конце 2011 г., но на регулирование российского телекоммуникационного рынка ВТО повлияла еще в 2004 г. Тогда Россия взяла на себя обязательство по демонополизации рынка дальней связи. Минсвязи разработал достаточно жесткие критерии для новых операторов междугородной и международной связи – в частности, обязанность иметь узлы во всех российских регионах – и тем не менее за пять лет у «Ростелекома» появилось полтора десятка легальных федеральных конкурентов.

Впрочем, большинство из них ориентированы на корпоративный сегмент. Конкурировать с «Ростелекомом» на массовом рынке попыталась лишь компания «Межрегиональный транзиттелеком» (МТТ), но наткнулась на ряд барьеров. Так, операторы-монополисты фиксированной телефонной связи в большинстве регионов принадлежат тому же «Ростелекому», а потому междугородные и международные звонки по умолчанию проводят через его сеть. Одним из немногих исключений является Москва: здесь основной оператор – МГТС – принадлежит МТС, которая сама предоставляет услуги дальней связи частным лицам. Поэтому абоненты МГТС по умолчанию выбирают оператора междугородной и международной связи при каждом звонке.

Нынешние же условия в области телекоммуникаций, которые выдвинуло ВТО, в той или иной степени уже выполнены. Например, ВТО хочет, чтобы в течение четырех лет Россия сняла ограничения на иностранные инвестиции в телекоммуникационный сектор, но они и так отсутствуют. (Если не считать необходимости получения одобрений правительственной комиссии на приобретение крупных пакетов акций в МТС, «Вымпелкоме» и «Мегафоне».)

Другое требование устанавливает независимость регулятора от крупных хозяйствующих субъектов. Но еще в прошлом году большинство чиновников покинуло советы директоров госкомпаний, в том числе представители Минкомсвязи ушли из советов директоров «Связьинвеста» и «Ростелекома». А требование ВТО о создании недискриминационных условий присоединения к сетям существенных операторов (МГТС, «Ростелекома» и проч.) было выполнено еще в 2006 г.

В краткосрочной перспективе вступление в ВТО не окажет влияния на телекоммуникационный рынок, полагает Антон Кудряшов, но ряд принятых Россией обязательств благоприятно скажется на деятельности частных компаний. Так, власти обязаны будут обеспечивать прозрачные условия лицензирования и не смогут вводить антиконкурентный характер субсидируемого властями механизма универсального обслуживания (сейчас таким образом поддерживается таксофонная связь и пункты коллективного доступа в интернет). Кроме того, операторы связи смогу извлечь определенную выгоду от ликвидации 5%-ной таможенной пошлины на оптоволоконный кабель и обязательств не вводить пошлину на базовые станции сотовой связи.