Суть дела: Цена отложенных реформ

Кризис поколебал постулат о пользе сокращения участия государства в экономике: напротив, страны, имевшие наибольшие рычаги влияния на экономику, стали главным буфером на пути финансовой и экономической катастрофы. Национализацию банков и финансовых учреждений в США и Европе сами политики называли прискорбной, но необходимой.

Приватизация и разгосударствление экономики – понятия разные, напомнил глава международного экспертного совета ВЭФ по России Алексей Кудрин. Снижение роли государства в экономике выражается не только в виде продажи госактивов, но и в виде сокращения административного, бюрократического, коррупционного давления. «Там, где госучреждения, агентства и министерства иногда превышают свои полномочия, когда чиновники увязли в коррупции – вот это меня больше беспокоит», – пояснил Кудрин.

Пока, правда, государство продолжает экспансию в частный сектор. В числе громких сделок – покупка ВТБ 46,5% Банка Москвы, Сбербанком – 100% «Тройки диалог», «Транснефтью» совместно с «Суммой капитал» – 50,1% Новороссийского морского торгового порта. И, наконец, мегасделка – покупка «Роснефтью» частной ТНК-ВР за рекордные $56 млрд (почти 3% объема прогнозируемого ВВП за 2012 г.). Но никакого противоречия между покупкой ТНК-ВР госкомпанией и «духом приватизации» нет, полагает министр экономического развития Андрей Белоусов: «Это политика наращивания капитализации и мощности российских компаний».

Спустя всего год после масштабных инъекций государственного капитала в финансовый сектор был поставлен рекорд по объемам приватизации, точнее, по обратному выкупу активов у государства. По данным «Барометра приватизации» KPMG и миланского института Fondazione Eni Enrico Mattei, объемы продаж госактивов в 2009 г. достигли почти $270 млрд, в 1,5 раза превысив прежний рекорд 2000 г. Две трети сделок пришлось на банковский сектор и около половины ($140 млрд) – на США, впервые в истории ставшими лидерами по приватизации. В 2010 г. процесс реприватизации продолжился, а его масштабы по-прежнему превышали все докризисные уровни – $210 млрд.

Начало «второй волны» кризиса – следствие долговых проблем европейских стран – более чем вдвое сократило объемы выкупа активов в 2011 г., правительства приостановили приватизацию из-за ухудшения ситуации на финансовых рынках. Так, Польша отложила продажу двух банков, Турция – 49% Turkish Airlines, Корея дважды не смогла продать крупнейший финансовый холдинг Woori Financial Group.

Анонсированные на 2012 г. планы оцениваются в $160 млрд, а сделкой года может стать реприватизация крупнейшего мирового страховщика AIG, фактически национализированного правительством США в 2008 г.: оно объявило о продаже почти половины из принадлежащих ему 53% акций, оцениваемых в $15–18 млрд.

Как только финансовые и политические тучи рассеиваются, будущее приватизации снова становится блестящим, замечает профессор Университета Оклахомы и один из ведущих мировых исследователей приватизации Уильям Меггинсон. Учитывая, что финансовый кризис захватил большинство западных стран, программы приватизации останутся среди главных финансовых и экономических тем на годы вперед, прогнозирует он. Глобальный тренд на разгосударствление остается неизменным.

Эффект приватизации

1980-е гг. стали периодом расцвета неолиберальных идей о необходимости минимизации государственного вмешательства в экономику. Одним из результатов переосмысления экономической роли государства стала волна приватизации в Европе (в США доля госсектора и так была невелика). Великобритания, возглавившая этот процесс, к концу 1980-х продала 40% госактивов: приватизация ранее национализированных предприятий была частью жесткой экономической и бюджетной политики тех лет, направленной на сокращение господдержки экономики и дерегулирование финансового рынка и названной «тэтчеризмом», по имени главы правительства Маргарет Тэтчер. Масштабная приватизация конца 1980-х – начала 1990-х в странах Латинской Америки была вдохновлена успехами модели свободного рынка Чили и Аргентины. В середине 1990-х приватизация охватила страны демонтированного социализма. Всего, по данным «Барометра приватизации», доходы государств от реализации госсобственности в 1988–2011 гг. составили порядка $2,5 трлн (суммирование в ценах каждого года).

Десятки исследований, посвященных результатам приватизации, показывают, что ее эффект был в целом позитивен. В сравнении с госкомпаниями на приватизированных предприятиях быстрее растут доходы от продаж и производительность труда, указывает ЕБРР. Например, сравнение 6300 приватизированных и государственных компаний в семи странах Восточной Европы показало, что за 4 года производительность у частных фирм росла в 3–5 раз быстрее.

Исследования по 42 странам показали, что более 80% приватизированных компаний в первый год демонстрируют рост продаж (в ряде случаев вдвое), курса акций и дивидендов, более 60% – повышают капвложения и сокращают долговую нагрузку; производительность возрастает в среднем на 20%. Стоимость активов, по данным Меггинсона, в результате приватизации может увеличиться на 20–30%. Исследования в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ показали, что приватизация может позитивно влиять на экономический рост, отмечает заместитель гендиректора Межведомственного аналитического центра Юрий Симачев.

По занятости данные разнятся: в одних случаях приватизация и последующая реструктуризация госсобственности приводили к сокращению численности работников, в других случаях – к созданию новых рабочих мест; в совокупности эффект влияния на занятость ученые считают нейтральным, но отмечают вероятность риска увеличения безработицы. Одним из наиболее эффективных способов нивелировать этот риск ЕБРР называет развитие частного предпринимательства: оно, помимо прочего, может стать амортизатором вызванного экономическими кризисами резкого снижения уровня доходов, обеспечивая домохозяйствам альтернативный источник занятости.

На эффективность приватизированных предприятий влияет тип покупателя. У иностранных собственников (в странах с развивающейся и переходной экономикой) она выше, чем у собственников-резидентов; у фирм со смешанной собственностью (государственная и частная) – ниже, чем у частных.

Государственная собственность теоретически надежно защищена, на практике же государство – часто крайне неэффективный владелец, к тому же политизированный, испытывающий хронический недостаток инвестиций при бесконечных потребностях в субсидиях – в некоторых странах они достигают 10% ВВП, сравнивает Меггинсон. Приватизация работает и приносит доход, однако она может быть плохо проведена, добавляет он об одном из главных «уроков приватизации».

Яйцо или курица?

Сама по себе приватизация не всегда приводит к улучшению экономических показателей компаний, а иногда дает и прямо противоположные результаты. Это один из уроков приватизации в бывших соцстранах.

Так, анализ более 6000 казахстанских компаний в конце 1990-х показал, что самые эффективные – созданные с нуля. Приватизированные же показывали такие же и даже худшие результаты, как и оставшиеся в госсобственности. Исследователи пришли к выводу, что приватизированные компании часто использовались как краткосрочный механизм извлечения частной выгоды. По аналогичным причинам неудачи приватизации претерпели Россия и Украина.

По оценкам Всемирного банка, вклад приватизации в производительность совокупных факторов производства стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) был позитивен как в ранний (1990-е), так и поздний (2000-е) переходный период, а в странах СНГ – в целом негативен или нейтрален. Исключение составили предприятия, перешедшие под контроль иностранного владельца, но и их эффективность была гораздо меньше, чем в странах ЦВЕ.

В 2001 г. в рабочем докладе МВФ, посвященном приватизации в 25 странах с переходной экономикой, был подвергнут сомнению «вашингтонский консенсус» (свод из 10 правил для переходных экономик, включавший в себя в том числе необходимость приватизации). Простой смены собственника недостаточно, пришли к заключению авторы.

Для того чтобы приватизация приводила к ожидаемым экономическим результатам, она должна сопровождаться институциональными реформами: установлением верховенства права, защитой прав инвесторов, бюджетными ограничениями, улучшением законодательства и регулирования. Без этого смена собственника просто означает замену плохого госконтроля слабым или отсутствующим контролем частного сектора, и эффект приватизации оказывается негативным. «Стратегические цели должны быть менее идеологичными и более соответствующими институциональным условиям страны: институты имеют не меньшее значение, чем переход прав собственности», – говорится в исследовании МВФ.

Развивающиеся и особенно переходные страны столкнулись с проблемой «что первично: курица или яйцо», пишут Меггинсон и ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев в совместном исследовании. С одной стороны, чтобы получить выгоды от приватизации, нужно построить рыночные институты, с другой – неясно, кто обеспечит поддержку подобных реформ, если не сформирована критическая масса частных собственников. К началу массовой приватизации в бывших соцстранах спрос на реформы не был сформирован, но одни продолжали их, а другие свернули или притормозили.

Институциональные изменения что в ЦВЕ, что в СНГ продвигались достаточно медленно (хотя в ЦВЕ все же быстрее), замечает Всемирный банк. Однако у стран ЦВЕ, Балкан и Балтии была цель – Евросоюз, соответствие стандартам которого было условием присоединения к нему. Этим фактором, по мнению исследователей, обусловлено, в частности, то, что приватизация в данных странах носила необратимый характер – в отличие от стран СНГ, где не было подобного «внешнего якоря» и где риски разворота приватизационной политики велики, что воплотилось в новой национализации предприятий в России, Белоруссии, Казахстане.

В некоторых странах региона и приватизация, и реформы были отложены на неопределенный срок, в других приватизация проводилась без сопутствующих реформ. В третьих, включая Россию, ситуацию отягощало то, что итоги первой волны приватизации 1990-х в глазах большинства населения были нелегитимны, что и обусловило разворот политики и перевод частных предприятий под контроль государства, пишут Меггинсон и Гуриев. Госкомпании в улучшении защиты прав собственности или повышении конкуренции совсем не заинтересованы. В свою очередь, частные собственники предприятий, если их права не защищены, нацелены не на долгосрочное развитие своего бизнеса, а на использование или вывод активов.

Цена антиприватизации

С середины 2000-х гг. в России фактически проходила деприватизация и формировалась не декларируемая официально модель госкапитализма, пишут авторы «Стратегии-2020». Оценить рост доли государства в экономике эксперты затрудняются: по данным ЕБРР, она с 1997 г. выросла на 5 процентных пунктов, до 35%, и за последние три года не изменилась, по заявлениям представителей правительства – превысила половину.

С 2004 г. присутствие государства стало расширяться за счет активных сделок госкомпаний по слиянию и поглощению, происходило укрупнение разрозненных госактивов и их объединение в интегрированные структуры, появились госкорпорации, охватывавшие целые отрасли – авиапром, судостроение, включая выпуск гражданской продукции. Роль государства на финансовом рынке вызывает «шизофренический синдром», признавался замминистра финансов Алексей Саватюгин, выступая в Высшей школе экономики (ВШЭ). Из 5 крупнейших банков 4 аффилированы с государством, государство – крупнейший эмитент на рынке облигаций, в том числе еврооблигаций (с долей более 50%), крупнейший собственник на рынке акций, крупнейший держатель пенсионных накоплений, покупающий на них собственный долг, а 8 из 10 НПФ аффилированы с госкомпаниями. Очень часто возникает конфликт государства как регулятора, как собственника и как игрока, констатировал Саватюгин.

Из-за роста странового риска государство за 4 года потеряло $80 млрд стоимости принадлежащих ему акций, посчитали аналитики «Тройки диалог» (Сбербанк CIB). Принадлежащая ему 30%-ная доля на рынке акций на конец июля 2012 г. оценивалась в $223 млрд; в 2008 г., на пике рынка, госдоля в 34% стоила $441 млрд. Если бы российский рынок снизился так же, как индекс развивающихся рынков MSCI, то стоимость госдоли составляла бы $310 млрд: без возросшего странового риска потери могли быть более чем на треть меньше. Причины того, что инвесторы стали считать Россию гораздо более рискованной страной, чем прежде и в сравнении с другими развивающимися рынками, – упущенные возможности провести реформы; долговой кризис конца 2008 г., вызванный политикой крупных компаний и их последующим спасением; протесты населения, создавшие ощущение нестабильности, перечисляют аналитики «Тройки диалог».

Текущая стоимость рыночных активов отражает риски, связанные с неэффективными политическими и экономическими институтами, включая коррупцию и риск экспроприации, подтверждает Гуриев. Но если государство сможет улучшить институты, оно сможет рассчитывать на более высокую стоимость своих активов, уверен он. Правда, пока успехи в этом направлении разочаровывают: многочисленные индикаторы эффективности госуправления и состояния инвестиционного климата указывают на их регресс в течение 2000-х гг.

Эффективным собственником государство не стало: рост производительности все 2000-е гг. концентрировался в корпоративном секторе, тогда как в государственном она либо росла слабо, либо вовсе снижалась. Ценой отложенных реформ стала потеря темпов экономического роста. Разворот в сторону госкапитализма привел к усилению давления на бизнес, росту политических рисков и в итоге к снижению деловой активности: ее уровень, по расчетам научного руководителя ВШЭ Евгения Ясина, обеспечивал экономике 1–3 п.п. роста из более 7%, остальное давал нефтяной бум. По оценкам Минэкономразвития, именно на столько – порядка 2% – теперь способна расти экономика, лишенная подпитки в виде стремительно растущих цен на нефть. Чтобы было больше, нужны реформы.

Одна из причин приостановки приватизации – в том, что правящие элиты осознают: приватизация сократит их собственную политическую базу – работников государственных компаний, указывает Гуриев. Но приватизация, увеличив эффективность частных компаний, приведет также и к снижению протестных настроений, полагает он.

Треть участников конференции «Ведомостей» «Приватизация: цели государства, ожидания инвесторов» назвали главным препятствием приватизации сопротивление чиновников и менеджеров госкомпаний, 27% – нежелание государства сокращать влияние на экономику.

Не цель, а способ

После президентских выборов российские власти снова подтвердили свою приверженность «новой приватизации». Она в отличие от 1990-х должна быть честной и понятной всем россиянам, заявлял на Петербургском форуме президент Владимир Путин. Экономика под контролем государства – тупиковый путь, и приватизация должна послужить всему миру индикатором, что такая экономика России не нужна, сказал недавно премьер Дмитрий Медведев.

За 2013–2015 гг. правительство планирует продать активы общей стоимостью 1,24 трлн руб.; план на 2012 г. – 300 млрд – пока реализован на две трети. Реализация пятилетнего плана может принести государству более $80 млрд (и снизить его долю в капитализации рынка до 20%), посчитали в «Тройке диалог». По оценкам Гуриева, продажа всех госактивов – за исключением корпораций развития, имеющих особую и некоммерческую цель, – принесла бы $200 млрд в текущих рыночных ценах. Это более 10% ВВП – больше, чем вся приватизация 1990-х, указывает он.

Расширение частного сектора бесполезно без изменения качества институциональной среды – без реформ по повышению прозрачности и эффективности контроля, управления, формирования равных условий конкуренции, предупреждают авторы «Стратегии-2020»: приватизация – не самоцель и не панацея, а только инструмент общей политики управления госсобственностью.

«Новая приватизация», советуют авторы «Стратегии», должна опираться на ряд правил, в том числе на сочетание усилий по собственно приватизации с расширением институционально-экономических предпосылок для ее осуществления, с запретом для госкомпаний входить в конкурентные сектора, с формированием системы мотивации для всех участников процесса. Приватизация должна получить «презумпцию полезности», которая распространяется и на вхождение в капитал предприятий нерезидентов.

По мнению Гуриева, у новой российской приватизации есть два варианта развития – пессимистичный и оптимистичный. В первом случае она будет снова отложена до тех пор, пока государство не столкнется с серьезными фискальными трудностями – например, падением цены на нефть. Но в таком случае упадет и цена активов, их продажа «за бесценок» снова, как и в 1990-е, подорвет легитимность приватизации.

В оптимистичном сценарии правительство переосмыслит долгосрочные риски «госкапитализма» и, предвидя грядущие бюджетные вызовы, обусловленные волатильностью нефтедоходов и недофинансированностью пенсионной системы, предпочтет провести приватизацию, пока цена нефти еще высока.