Суть дела: Тормоза приватизации

Последние годы российское правительство почти не продавало крупных активов. IPO «Роснефти», Сбербанка и ВТБ в 2006–2007 гг., распродажа «дочек» РАО «ЕЭС», завершившаяся к середине 2008 г., по сути, стали последними серьезными приватизационными сделками. Глобальный финансовый кризис, а потом ликвидация его последствий дали чиновникам повод забыть о приватизации. Другие страны, напротив, расширили программы продаж госимущества – правительства сбывали купленные в кризис акции и старались пополнить бюджеты (см. статью «Цена отложенных реформ» на стр. 8).

В июне 2011 г. тогдашний президент Дмитрий Медведев пообещал возобновить сокращение госдоли в экономике: на Петербургском форуме он поручил правительству подготовить план ускоренной распродажи госактивов. Проект программы появился быстро и поражал своей амбициозностью: уже в 2011–2013 гг. планировалось, в частности, продать всю Объединенную зерновую компанию (ОЗК), четверть РЖД, «Роснефти» и ВТБ, половину «Совкомфлота». Полностью избавиться от своей доли в последних трех компаниях государство собиралось к 2016 г., к этому же сроку – полностью выйти из капитала «Интер РАО», «Зарубежнефти», «Шереметьево», «Аэрофлота» и других активов. С 2012 г. было предусмотрено сокращение госдоли в «Транснефти» до 75% плюс 1 акция, ОСК и ОАК – до 50% плюс 1 акция. Кое-где государство планировало ввести «золотую акцию».

Но стремительно подготовленный документ столь же быстро увяз в согласованиях. У приватизации были сильные противники, и среди них Игорь Сечин – в то время вице-премьер, а теперь президент «Роснефти». Он буквально забрасывал своего начальника Владимира Путина идеями, как нужно продавать компании или почему их не нужно продавать вовсе. Стартовая цена не должна быть ниже стоимости первичных размещений госкомпаний, убеждал Сечин. Между тем тогда бумаги ВТБ и Новороссийского морского торгового порта (НМТП) были на 59% дешевле, чем при IPO, Сбербанка – на 10%. Акции «Роснефти» в долларах были дешевле на 8%, в рублях – дороже на 6%.

Ценовые ограничения могут отложить приватизацию банков на долгие годы, возмущались президент Сбербанка Герман Греф и тогда еще зампред правления ВТБ, а ныне руководитель Росимущества Ольга Дергунова. Нужно определиться с целями приватизации – фискальная или институциональная, призывал Греф: «Если это институциональная мера, то с доходами бюджета это никак не должно быть связано».

Низкая цена и стала главной причиной срыва приватизационных сделок, вспоминает инвестбанкир, консультирующий правительство по распродаже активов: или рынок плохой, или компания не доросла до своего потенциала. Например, из-за плохой конъюнктуры переносились IPO «Совкомфлота» (хотя чиновники не устают повторять, что компания готова к размещению), откладывалась продажа госпакетов Федеральной сетевой компании (ФСК), «Русгидро», «Интер РАО».

Всплеск активности на рынках в начале осени, подогретый монетарным стимулированием со стороны мировых центробанков, оживил приватизацию в России. Главной сделкой стала продажа акций Сбербанка: ЦБ разместил на бирже 7,58% «голубой фишки», выручив 159,3 млрд руб. Завершилась допэмиссия акций ОЗК (49% за 5,95 млрд руб. выкупила группа «Сумма» Зиявудина Магомедова), 20% «Апатита» за 11,1 млрд руб. приобрел основной владелец компании – холдинг «Фосагро»; АФК «Система» Владимира Евтушенкова выиграла конкурс на 100% железнодорожного оператора «СГ-транс», предложив за актив 22,8 млрд руб., в 2,26 раза больше стартовой цены. Выбран и победитель на 34% голосующих акций (25,5% капитала) Мурманского морского торгового порта – консорциум СУЭК Alfa Capital Holdings предложил 2,2 млрд руб., на 69% больше стартовой цены.

Правительство также утвердило «дорожную карту» приватизации на этот и следующий годы (см. таблицу). Уже в этом году возможны продажа 20% НМТП, 55% порта «Ванино», допэмиссия на 10% капитала «Роснано»; в очереди на следующий год – IPO «Совкомфлота», размещение акций ВТБ, «Алросы» и т. д. Среди возможных сделок (при хорошей конъюнктуре) – продажа 5% РЖД, 6% «Роснефти», 100% «Росагролизинга» и 50% ОЗК.

Зачем продавать

Шаг вперед сделан, хотя революцией его пока назвать нельзя, констатируют инвесторы. Затормозить продажи могут непрекращающиеся споры о приватизаци. Нужно выбрать один из двух стульев, рассуждает правительственный консультант по приватизации: максимальная прибыль – для бюджета или компании (в случае допэмиссии) либо все же разгосударствление экономики.

«У нас, как и у любой другой страны, при приватизации есть две задачи. Первая и главная – повышение эффективности в каждом конкретном секторе. Вторая – вторичная, но тем не менее важная: цена, – говорил в сентябрьском интервью «Ведомостям» вице-премьер Аркадий Дворкович. – Поэтому продавать за рубль, если это стоит десять, мы не будем. Если стоит десять, можно ли продать за девять? Иногда можно. Но за рубль нельзя. Из этого мы и исходим – цена должна быть разумная».

Можно долго ждать хорошей цены, объясняет руководитель рабочей группы по созданию Международного финансового центра Александр Волошин, но «управлять этим огромным обозом (госактивов. – «Ведомости») нет никакой возможности» (см. его выступление на стр. 16). «У нас-то государство занимается всем: оно тараканов в регионах выводит! Мы с вами здесь сидим, а кто-то за государственные деньги ловит тараканов и убеждает всех, что только за государственные деньги можно ловить тараканов. А если приватизировать, то кошмар начнется! Мы от этих тараканов не избавимся!» – описывал Волошин ситуацию и призывал власти поскорее избавиться от лишних «чемоданов». Чтобы эффективно управлять активами, нужно сократить их число, согласен министр экономического развития Андрей Белоусов. Этот подход заложен и в проекте новой концепции управления федеральным имуществом до 2018 г.: продать актив или объяснить, зачем он нужен.

Государство должно провести приватизацию в первую очередь для снижения своей доли в экономике, считают и 38,5% участников круглого стола «Ведомостей». На втором и третьем местах – получение денег: для компаний через докапитализацию (31,9%) или для бюджета (12,7%).

Главная цель – повышение конкуренции и, как следствие, производительности труда, эффективности продаваемых бизнесов, снижение коррупции, передал через представителя президент АФК «Система» Михаил Шамолин. Развитие конкуренции – категоричен и гендиректор En+ Артем Волынец: «В ходе распродажи госимущества не должно создаваться новых монополий – ни государственных, ни частных».

Дергунова же при голосовании назвала главной целью приватизации – докапитализацию компаний, то есть получение дохода, пусть и не в бюджет; снижение госдоли она поставила на второе место. Для Белоусова приватизация – это тоже инструмент привлечения инвестиций в отрасль. «Решение, что приватизировать, как приватизировать, должно вытекать именно из {отраслевых} стратегий», – говорил он на круглом столе. А для того чтобы финансовый эффект от приватизации был максимальным, нужно научиться продавать не имущество, а бизнес – дорого и предварительно потратившись на его развитие, отмечал министр.

Пока самая масштабная «докапитализация» компаний прошла в электроэнергетике в 2007–2008 гг. по инициативе экс-предправления РАО «ЕЭС России» Анатолия Чубайса. Он предложил государству не распродать активы, а проводить допэмиссии акций генерирующих компаний в пользу инвесторов. Деньги получали сами компании, а потратить их новые собственники должны были на строительство станций. Реформа позволила привлечь в отрасль, как известно, почти триллион рублей частных инвестиций за год с небольшим, хвалился Чубайс. С тех пор этот успех повторить не удавалось. Государственным энергокомпаниям, в частности «Интер РАО», «Русгидро», по-прежнему нужны деньги на инвестиции, и чиновники снова обсуждают возможность их докапитализации. Но на этот раз речь идет о деньгах не частных инвесторов, а бюджета и госхолдинга «Роснефтегаз».

При докапитализации некоторых компаний государство снова рассчитывает на частный капитал: уже получила деньги инвестора ОЗК, предполагается, что «Совкомфлот» сможет получить половину суммы от продажи на бирже 25% минус 1 акция. Дворкович ранее допускал возможность допэмиссии акций РЖД. Но большинство приватизационных сделок пока завершаются поступлением денег продавцам бумаг, а не самим компаниям.

Добавьте конкуренции

Для инвестклимата важно и то, насколько прозрачными и конкурентными были приватизационные торги, констатируют инвесторы. Пока многие состоявшиеся продажи разочаровали их. Часто (если акции не размещаются на бирже) сделка проходит «под конкретного покупателя», отмечает управляющий фонда «Дашевский и партнеры» Стивен Дашевский.

К примеру, изначально на госпакет «Апатита», кроме «Фосагро», претендовали крупнейшие потребители его продукции – «Акрон» и «Уралхим». Первый был готов выложить до 25 млрд руб., второй – до 20 млрд. Но «Акрон» не успел получить к моменту торгов разрешение антимонопольной службы, которая откладывала рассмотрение его заявки. А «Уралхим» был снят с «гонки»: остальные претенденты неожиданно отказались от участия и тендер не состоялся. Конкурс был перенесен на осень, но на этот раз оба производителя удобрений отказались от участия в нем. И единственным соперником «Фосагро» оказался банк «Траст». Очевидно, что летом при более высокой конкуренции чиновники могли бы выручить за актив больше, делает вывод аналитик Raiffeisen Bank Константин Юминов.

Вызвала вопросы еще одна, квазиприватизационная сделка: продажа РЖД 25% акций Первой грузовой компании (ПГК). Актив за 50 млрд руб. в октябре достался структуре владельца 75% бумаг ПГК – Независимой транспортной компании (НТК) Владимира Лисина (при стартовой цене в 45 млрд). Второго претендента – АФК «Система» – РЖД не допустила до торгов из-за убытка по стандартам российского бухучета (13,6 млрд руб. за 2011 г.) при консолидированной прибыли по US GAAP $218 млн. Шамолин обещал оспорить итоги тендера, не исключая и обращения в суд. На момент сдачи номера иск еще не был подан, но, как рассказали «Ведомостям» два источника, близких к РЖД и АФК, Шамолин в конце октября направил монополии оферту о покупке 25% плюс 1 акция ПГК, обещая заплатить на 5–10 млрд руб. больше, чем НТК. Однако РЖД отвергла предложение.

Год назад участвовать в аукционе на 75% ПГК тоже смогли не все желающие (актив почти по стартовой цене – 125,5 млрд руб. – достался НТК). Из-за требования к потенциальному покупателю владеть или управлять парком из 15000 вагонов на тендер, в частности, не попала группа «Сумма». А процедуру выбора инвестора для ОЗК (победителем на этот раз стала компания Магомедова) агрохолдинг «Кубань» Олега Дерипаски обжаловал в антимонопольной службе; она нарушений не нашла. Позднее правительственные чиновники активно обсуждали, как не допустить «Сумму» к приватизации 20% НМТП (группа вместе с «Транснефтью» владеет 50,1% порта).

«Зачастую при продаже госактивов стратегическим инвесторам мы слышим, что кого-то не пустили (или не хотят пускать), ограничили в участии и прочее», – констатирует управляющий Prosperity Capital Management Иван Мазалов: в итоге правительство теряет деньги, а страна – инвестиционную привлекательность. Только антимонопольная служба должна решать – может ли инвестор соревноваться за покупку госактива, солидарны Шамолин и Мазалов, если заявка одобрена – любые другие ограничения должны быть отменены.

Чтобы приватизация привела к росту конкуренции, правительство должно следить за тем, кто именно может стать покупателем, уверен Волынец. С одной стороны, отбор претендентов не должен ущемлять конкуренции, рассуждает он, с другой – аукцион не должен превратиться в «клоунаду» из-за того, что один из участников готов предложить любую цену, заранее зная, что не приобретет актив. Именно такая ситуация возникла в прошлом году при продаже госпакета порта «Ванино», сожалеет Волынец. Новые торги станут «лакмусовой бумажкой», которая покажет, готово ли правительство грамотно продавать активы, отмечает он.

Пресс-секретарь премьер-министра Наталья Тимакова не комментирует итоги приватизационных торгов. Все конкурсные процедуры по продаже акций «дочек» РЖД проводятся в соответствии с нормативно-правовой базой, а также на основании решений правительства и совета директоров, лаконичен представитель монополии.

Остановите госкомпании

Развивая конкуренцию среди частных игроков, пора останавливать экспансию госкомпаний, солидарны инвесторы. «Нужна приватизация, а не национализация», – категоричен Мазалов.

За последние годы государственные компаниии купили немало частных. «Роснефть» собрала активы ЮКОСа, а теперь поглощает ТНК-ВР; «Интер РАО» консолидировала несколько частных генерирующих компаний; ВТБ получил 46,5% Банка Москвы, Сбербанк купил «Тройку диалог». Доля государства в капитализации российского рынка акций составляет 30% и оценивается в $223 млрд, посчитала «Тройка диалог» в августе (теперь Сбербанк CIB). В нефтедобыче государство контролировало в 1998–1999 гг. 10%, сейчас – 40–45%, пишут Юлия Цепляева и Юрий Ельцов из BNP Paribas, в банковском секторе – 49%, в транспортном – 73%. Госсектор, по данным Минэкономразвития, увеличился до 50% ВВП при среднемировых 30%.

Ускорение приватизации менеджеры госкомпаний восприняли как шанс продолжить экспансию. «Роснефтегаз», чей совет директоров возглавляет Сечин, добился специального указа президента, позволяющего ему участвовать в докапитализации компаний ТЭК. Компания претендовала в том числе на пакеты в «Интер РАО», «Русгидро», а также сетевых ФСК и «Холдинга МРСК», правда, пока ничего не получила. «Роснефть» недавно пыталась составить конкуренцию частникам в конкурсе на «СГ-транс» и даже судилась с организатором торгов, жалуясь, что ее не допустили к участию (госкомпании не могли быть покупателем оператора по условию Росимущества; иск был отозван). Нефтяная госкомпания также просила правительство передать ей 20% НМТП. Этим пакетом интересовалась и РЖД, у структур которой есть 5% порта. Ответственный за приватизацию первый вице-премьер Игорь Шувалов не раз высказывался против участия госкомпаний в приватизации порта.

Частный бизнес единодушно и почти в одинаковых формулировках отзывается о планах госкомпаний присоединиться к приватизации. «Приобретение государственных активов государственными компаниями – не приватизация, а перекладывание денег из одного кармана в другой», – говорит Шамолин. «Приватизация нужна, чтобы снизить долю госсектора в экономике, а не переложить активы из одного кармана в другой», – настаивает Волынец.

Чиновники утверждают, что согласны ограничить аппетиты госкомпаний в покупке как государственных, так и частных активов. «Правительство категорически против, чтобы государственные компании расширяли участие в российской экономике», – заявлял Дворкович, оговариваясь, что каждая конкретная сделка будет оцениваться отдельно. Так, отдельно была оценена покупка «Роснефтью» ТНК-ВР – уже после стратегического решения ограничить экспансию госкомпаний (как именно чиновники собираются это делать – см. врез «Барьер для компаний»).

«Продавать комууу?»

Со своими активами госкомпании, как правило, не спешат расставаться, как и менять государственного акционера на частного. Именно сопротивление госменеджеров и отдельных чиновников большинство участников круглого стола «Ведомостей» назвали основной причиной проволочек в распродаже активов. За этот вариант было отдано 34,3% голосов. Близкая формулировка «Нежелание сокращать влияние государства на экономику» набрала 27,2% голосов.

«Вы повторяете то, чему учили вас в бизнес-школе, и то, чему учат сейчас в бизнес-школах, – что частный бизнес всегда лучше государственного», – спорил на круглом столе президент РЖД Владимир Якунин с главным управляющим директором UBS в России и СНГ Николасом Йорданом. «Будь то почта, доставка электроэнергии или железнодорожный транспорт, во всем мире принята одна концепция: это должны быть компании, принадлежащие государству {...}, потому что частником всегда движет жадность», – убеждал Якунин собравшихся в необходимости сохранить инфраструктуру в госсобственности. Руководству РЖД не хочется распродавать активы монополии (аргумент – продажа ПГК и доли в «Трансконтейнере» лишила ее источников дохода); не нравится ему и идея приватизации самой госкомпании. «Если мы сейчас приватизируем 25% плюс одна или минус одна акция (неважно), мы выручим денег меньше, чем годовая инвестиционная программа РЖД {...}. Нужно провести сначала частное размещение в пользу инвестора с госучастием (например, ПФР) – в маленьком объеме, до 5%. А затем, безусловно, дальнейшая приватизация должна быть в виде IPO», – излагал свою точку зрения Якунин. И, похоже, государство готово действовать по его плану: Минтранс предлагает продать пока 5% монополии ВЭБу или портфельному фонду, Минэкономразвития – за публичное размещение, но может согласиться и на частное. А по мнению Дергуновой, инфраструктурные компании вообще могут оставаться в собстенности государства.

Якунин не единственный менеджер госкомпании, которому не нравится ее приватизация. В таблице разногласий, которая готовилась еще прежним Минэкономразвития для одного из совещаний в правительстве, были собраны доводы госкомпаний. Многие из них выглядели как минимум спорными. К примеру, «Транснефть» боялась, что продажа 3,1% обыкновенных акций кардинально изменит принципы ее корпоративного управления, так как у миноритариев появится право вето на сделки с заинтересованностью с Россией. Миноритарии получат право определять судьбу стратегических проектов, среди них могут оказаться «конкурирующие иностранные компании», указывалось в протоколе. Подобные же аргументы высказывала и «Зарубежнефть»: нет миноритариев, нет и «существенных корпоративных сложностей принимать решения, выгодные для государства». Кроме того, иностранные партнеры могут разорвать или как минимум изменить договоры с «Зарубежнефтью» при смене ее акционеров, отмечала она.

Но излюбленный аргумент – недооцененность. Об этом твердили менеджеры и ФСК, и «Русгидро», и даже «Роснефти». Котировки «Интер РАО» сейчас на исторически низких уровнях, говорит представитель госхолдинга: для максимизации поступлений от приватизации ее целесообразно проводить, когда фундаментальная стоимость компании будет полностью раскрыта и оценена рынком.

Продавать акции «Роснефти», по мнению ее менеджеров, тоже рано. Свое видение приватизации Сечин изложил в интервью WSJ. Во-первых, она должна повысить капитализацию компании, поэтому нужно «найти либо стратегического инвестора, либо большой проект, для которого компания нуждалась бы в партнере», а поскольку таких проектов сейчас нет, то «нет никакой экономической логики» в продаже. Во-вторых, контрольный пакет акций у государства дает «Роснефти» эксклюзивное право на получение шельфовых лицензий. Судя по выступлению Белоусова на круглом столе, чиновники разделяют некоторые аргументы госкомпании – во всяком случае по шельфу.

Позиция менеджеров госкомпаний может стать тормозом {приватизации}, резюмирует Мазалов. 55,9% участников круглого стола «Ведомостей» вообще не рассчитывают на то, что планы по распродаже превратятся в сделки. В масштабную приватизацию верится с трудом, скептична Цепляева из BNP Paribas: захочет ли государство утратить контроль над гигантами национальной экономики – это политический вопрос, который до сих пор не решен. К тому же для правительства ресурсы госкомпаний – это «параллельный бюджет», пишут Цепляева и Ельцов: их средства тратятся на всевозможные амбициозные проекты. И такая кооперация сокращает стимулы к приватизации, считает Цепляева: доходы от нее не превысят вложений госгигантов в правительственные проекты.

Правительство на этот раз сдержит обещание и закончит распродажу активов в обещанные сроки, надеется Шамолин, хотя мировая конъюнктура, безусловно, может оказать влияние – если инвесторы не будут готовы платить, то имеет смысл определенные сделки отложить.

Даже если правительство решит продавать, найти покупателей (по крайней мере среди западных инвесторов) будет непросто, считает Дашевский: «После непрозрачности, всех обманов в энергетике (см. врез «Зря пришел!»), потерь от участия в IPO и SPO никто не верит, что менеджмент госкомпаний будет работать на миноритариев, на повышение капитализации компаний».

Сечин на последней встрече с инвесторами в Лондоне сравнил «Роснефть» с любимым плюшевым медвежонком для ребенка, рассказывает Дашевский. «У российского правительства осталось много игрушек – плюшевых медвежат, неваляшек, – но все они покрылись пылью, вышли из моды, – отмечает инвестор. – И сейчас ситуация такова, что чиновники и менеджеры госкомпаний могут играть в эти игрушки сами с собой, передавать друг другу, выменивать (как, например, госпакет 40% «Иркутскэнерго», который был передан «Интер РАО», а та собирается его продать «Русгидро»), а западным инвесторам эти игрушки уже не нужны». Ситуация как в анекдоте – инвестор звонит брокеру в самые тяжелые времена кризиса и говорит: «Продавай все! Я решил. Ничего не нужно!» А брокер смотрит на лежащий рынок и задает вопрос: «Продавать комууу?» Единственное, кому нужны эти активы – это российским олигархам, которые в 99% случаев будут покупать их на деньги госбанков, рассуждает Дашевский: «Возьмут дешевые кредиты, а потом по просьбе сверху купят акции тех же банков для докапитализации. Вот такой круговорот».