Итоги: Нужен срок давности

Тема проведения проверок уполномоченными органами является предметом многих исследований. Часто проверка сопряжена с избыточным административным прессингом на бизнес. При том что избавление от такого прессинга сейчас является одной из приоритетных задач государства.

Отдельно следует упомянуть негативный репутационный аспект, который, к сожалению, по сложившейся практике связан не с результатами проводимых проверок, а с самим фактом их наличия.

Как известно, антимонопольная служба может проводить проверки без каких-либо ограничений по глубине охвата проверяемого периода. При этом дело об антимонопольном нарушении не может быть возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению, если истекли три года с момента совершения нарушения (срок давности).

Тем не менее, если проверка проводилась в отношении периода за пределами трех лет, антимонопольная служба возбуждает производство по делу, которое впоследствии завершается таким ненормативным актом, как решение о прекращении производства по делу.

Несмотря на то что целью данного ненормативного акта является прекращение дела, в его мотивировочной части подробно излагаются обстоятельства выявленного антимонопольной службой нарушения, формулируется вывод о совершении проверяемым лицом нарушения. С указанной формулировкой документ направляется в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. При этом решение о прекращении не обжалуется в суде как не возлагающее на проверяемого лица каких-либо обязанностей в силу прекращения дела.

Получается, что, с одной стороны, у проверки за пределами трех лет отсутствует цель вынести решение по существу (с возложением обязанности устранить нарушение), а с другой стороны, выносится квазирешение, содержащее обвинение компании в совершении нарушения, но не подлежащее обжалованию в суде. Кроме того, поскольку материалы направляются в следственные органы, трехлетний срок давности легко преодолевается правомочием следственных органов по параллельному возбуждению дела.

Данная проблема актуальна как для завершенных, так и в отношении длящихся нарушений – в тех случаях, когда соответствующее нарушение (например, запрещенные законом согласованные действия) прекращено за пределами трех лет.

В целях снижения указанных негативных последствий применительно к антимонопольным нарушениям, по нашему мнению, должно существовать два ограничительных срока, гарантирующих права проверяемых лиц.

1. Давность антимонопольного дела – это период, в течение которого комиссия ФАС вправе возбуждать и вести производство по антимонопольному делу. Такое дело завершается вынесением решения по существу – устанавливается факт антимонопольного нарушения или его отсутствие.

2. Глубина охвата проверки – это период, в отношении которого ФАС вправе проводить проверочные мероприятия, совершать соответствующие процедурные действия (осмотр, опрос, истребование документов).

На первый взгляд данные сроки формально самостоятельны. Но в действительности они логично взаимосвязаны и должны соответствовать друг другу. Период охвата проверки не должен превышать срока давности антимонопольного дела – согласитесь, нет смысла проводить проверку в отношении периода, по которому не может быть вынесено решения.

Необходимо отметить, что в июле 2009 г. в законодательство был введен трехлетний срок давности антимонопольного дела. Однако изменения носили частичный характер, поскольку ни ФЗ №164-ФЗ, ни последующие изменения не урегулировали второй ключевой критерий – глубину охвата антимонопольной проверки.

Таким образом, существует проблема юридического свойства – возможность проведения проверки, которая не завершается решением по существу. В итоге ограничение давности антимонопольного дела теряет изначально заложенный в него смысл (гарантия проверяемого лица, стабильность, правовая определенность), поскольку антимонопольная служба проводит проверочные мероприятия, формулирует вывод о нарушении, направляет материалы проверки в следственные органы.

Устранение обозначенных проблем видим в реализации следующих мероприятий.

1. Срок давности антимонопольного дела и глубина охвата проверки должны быть взаимосвязаны, поэтому необходимо устранить пробел в части регулирования глубины охвата проверки.

С этой целью необходимо законодательно ограничить период проверки тремя годами, предшествующими году начала проверки.

2. Монополия ФАС на антимонопольные проверки.

На наш взгляд, еще одной абсолютно уместной мерой является законодательное комплексное закрепление монополии ФАС на антимонопольные расследования. Смысл данной монополии – если в отношении определенного лица ФАС не установила антимонопольного нарушения, данное лицо не может быть привлечено к какой-либо ответственности за такое нарушение, в том числе к уголовной. Следственные органы могут возбуждать уголовные дела по ст.178 УК РФ только на основании решения ФАС, содержащего в своей резолютивной части вывод о совершении лицом антимонопольного нарушения.

Данная мера позволит избежать ситуации, когда помимо профильного органа проверку антимонопольного законодательства проводят правоохранительные органы, которые при этом не связаны выводами ФАС по ранее проведенным проверкам, что может приводить к противоречащим друг другу выводам двух ведомств.

Все, о чем было сказано, на самом деле уже известно нашему законодательству. Предложенные решения основаны большей частью на сложившейся системе налогового регулирования, имеющей довольно много общего с регулированием антимонопольным в части выстраивания административных процедур привлечения к ответственности.

В частности, налоговое законодательство устанавливает корреспондирующие друг другу:

– срок давности по налоговым делам – три года (ст.113 НК РФ);

– глубину охвата выездных налоговых проверок – также три года (ст.89 НК РФ).

ФНС (в лице территориальных инспекций) не вправе проводить проверки в отношении периода, выходящего за рамки трех лет.

Кроме того, для налоговой сферы, так же как и для антимонопольной, актуальна проблема параллельных проверок, проводимых, с одной стороны, ФНС как профильным ведомством, с другой – следственными органами в рамках уголовного дела.

При этом срок давности уголовной ответственности по налоговым составам (ст.198, 199, 199.1 УК РФ), так же как по антимонопольным, составляет до 10 лет.

Таким образом, в целях внесения правовой определенности, соблюдения баланса интересов государства и бизнес-сообщества необходимо внесение корректировок в антимонопольное законодательство в части установления глубины охвата антимонопольных проверок и закрепления исключительного полномочия антимонопольной службы на выявление нарушений антимонопольного законодательства.