Конституция: Выбор республики
Когда в стране не находят разрешения социально-политические противоречия, общество обращается к идеям преобразования конституционного устройства России. Градус дискуссий быстро поднимается до требований принятия новой конституции. Да, новая конституция – это символ принципиального разрыва с прошлым, но будущее требует ясного и четкого ответ на вопрос, что нас не устраивает в действующей конституции, что и как надо изменить, а что необходимо сохранить и отстоять.
Претензии к действующей Конституции
Основные претензии к конституции могут быть сведены к нескольким пунктам.
Во-первых, это выбор модели республики. Из трех типовых моделей – президентской (США), парламентской (ФРГ) и президентско-парламентской (Французская Республика) – за основу нашей Конституции взята президентско-парламентская. В последнее время из многих уст звучит предложение перейти к парламентской республике.
Во-вторых, периодически возобновляются разговоры о «сверхполномочиях» президента, вплоть до утверждений о самодержавном характере Конституции.
В-третьих, отдельные политики предлагают ревизию федеративного устройства, благоразумно уклоняясь от изложения того, как они собираются перекраивать карту России.
Из 9 глав и 137 статей Конституции указанные изменения затронут не более 4 глав и существенно не более 20 статей. А ведь в Конституции есть главы, за которые надо сражаться, как за свои стены: Основы конституционного строя, Права и свободы человека и гражданина, Федеративное устройство, Местное самоуправление.
Каждый, кто предлагает смести действующую Конституцию и начать с чистого листа, должен спросить себя: уверен ли он, что удастся удержать заявленный в Конституции объем прав и свобод под натиском сторонников авторитарной модели, объем полномочий местного самоуправления и регионов под натиском адептов централизации? Войти в учредительное собрание легко, а выйти из него можно без свободы и России.
Какая республика нужна России
Обсуждение выбора модели республики – наиболее глубокая тема из заявленных претензий. Этот выбор можно сравнить с выбором князем Владимиром религии для Руси. Выбрать можно любую, но привьется и укоренится та, что в наибольшей степени соответствует традициям и пониманию жизни народа.
Пожалуй, самая продвинутая и самая редкая в мире – парламентская республика. Практически вся власть (за исключением судебной) сосредоточена в парламенте. Победившая партия или коалиция партий формирует правительство из числа депутатов. Президент, будучи главой государства, обладает символической властью, он выступает моральным авторитетом для нации и кризисным управляющим – принимает решения, если формирование коалиции и правительства заходит в тупик. Здесь нет разделения законодательной и исполнительной власти – победитель получает все. Эта модель предъявляет самые высокие требования к политической культуре и демократическим традициям граждан и политиков. Нет этого – система становится неустойчивой, она переходит либо в диктатуру одной партии, либо в хаотическое состояние конфликтующих партий и короткоживущих правительств.
В основу Конституции России положена президентско-парламентская республика.
В стандартном варианте этой модели исполнительную власть осуществляет правительство, возглавляемое премьер-министром. Оно формируется президентом и ответственно перед парламентом, что нашло отражение в названии республики. Президент является главой государства, но не является главой исполнительной власти. Он стоит над тремя властями, обладая частью полномочий в каждой из них. Главная задача президента в такой модели – это арбитраж, обеспечение согласованного функционирования всех властей. Конструкция сложная, помимо судов здесь уже три центра власти, между которыми устанавливаются линии напряжения и сотрудничества. Именно президентско-парламентская республика максимально дробит власть на части. Это устойчиво и безопасно для начинающих демократических наций.
На мой взгляд, даже эта модель для нас – одежда на вырост. Страна никак не может выйти за пределы примитивной социальной технологии «вождь и племя». Она используется буквально везде: в политических партиях, научных и образовательных учреждениях, творческих союзах, предпринимательстве. Члены племени инстинктивно определяют, кто вождь, и руководствуются его приказами, а не внешними законами. Любая формальная конструкция плавно деформируется под привычную схему. Парламентская республика тут нам не поможет. Сделаете президента символом – бессменным вождем станет премьер-министр, он же лидер правящей партии. Мы только что поставили четырехлетний эксперимент и жили фактически в парламентской республике. Президент ограничивался попытками формирования политической повестки страны и не оказывал существенного влияния на текущие процессы управления. Правительство отправляло исполнительную власть, опираясь на внушительное парламентское большинство. Для полноты картины оставалось наделить членов правительства депутатскими мандатами (читай, неприкосновенностью) и осознать, что для премьер-министра нет никаких ограничений времени пребывания у власти. На чем основана уверенность, что новый текст конституции поменяет избирательную практику, нравы и традиции власти? Советская история преподала нам урок, что прекрасная конституция, оторванная от реальности, превращается в памятник и полностью утрачивает регулирующие способности.
Что нужно менять в действующей Конституции
Задача, которая никак не дается нашему обществу, – обеспечение своевременной плановой ненасильственной смены политической и управленческой элиты. Дело не в конкретных фамилиях или политических идеях, это закон природы. В силу конечности нашей жизни общественный институт способен длительно существовать, если он обеспечивает смену поколений. Если руководитель может неограниченно долго сохранять власть, он начинает игру «хозяин горы» и на дальних подступах уничтожает конкурентов, запуская кадровое вырождение структуры. Так создатель становится могильщиком своего любимого дела. Если уход через определенное время неизбежен, то он думает о преемниках, последователях, а не об эликсире бессмертия.
Первая задача – уточнение ч. 3 ст. 81 Конституции: «Одно и то же лицо не может занимать должности Президента Российской Федерации более двух сроков подряд». Ей предлагают новое толкование: «сколько угодно заходов, но каждый не длиннее двух сроков». Восстановить дух статьи, направленной на ограничение пребывания у власти одного лица, может либо толкование Конституционного суда, либо изменение текста статьи.
Например, можно изложить окончание статьи так: «<...> более двух сроков, причем подряд». Не исключаю возникновения дискуссии, как понимать слово «срок». А если ушел досрочно, то срок не засчитываем? В 1951 г. конгресс США принял 22-ю поправку, запретившую избирать одно лицо на должность президента более чем два раза. То есть достаточно факта избрания, понятие срока несущественно. Это был ответ на нарушение американскими гражданами заложенной Джорджем Вашингтоном традиции не задерживаться в президентском офисе более двух сроков.
Вторая задача – возвращение четырехлетнего избирательного цикла вместо введенного в 2008 г. шестилетнего для президента и пятилетнего для депутатов Государственной думы. Динамика, энергетика движения страны в значительной степени задается ритмом политического цикла. Президент США избирается каждые четыре года, а члены Палаты представителей (аналог Государственной думы) ходят на выборы каждые два года!
Да, президенту надо активно работать, да, жалко расставаться с удачным президентом, но зато можно быстрее исправить ошибку и расстаться с неудачным. Политический состав парламента точнее подстраивается под политические предпочтения граждан. Французы традиционно имели семилетний президентский срок. Но в 2000 г. провели референдум и сократили срок до пяти лет для придания большего динамизма государственной машине. Наиболее распространенные сроки в мире четыре и пять лет. Для России сейчас лежать на печи и ждать чуда – смерти подобно, поэтому два срока по четыре года – это эпоха и шанс полностью выложиться для эффективного президента.
В качестве последнего рубежа защиты несменяемой власти отстаивается тезис, что больше никого нет и выбирать некого. Я считаю это прямым оскорблением нашего народа, заявлением об исторической обреченности страны. Уходит лидер – и дальше пустыня, смерть России? Никогда не поверю, что среди 143 млн соотечественников не найдется несколько десятков человек, могущих управлять страной. Другие народы их находят, а у нас их нет? Дело не в ущербности нации, просто «грядки», на которых вырастают лидеры, аккуратно закатаны в асфальт. Конкурентные, «нефильтрованные» выборы губернаторов, членов Совета Федерации, мэров, депутатов разных уровней по мажоритарным округам быстро выявят настоящих лидеров, а избиратели научатся безошибочно отличать лидеров созидания от лидеров разрушения.
Особо хочу подчеркнуть, что Конституция практически не регламентирует систему выборов. Она устанавливается федеральными и региональными законами, так что все наши принципиальные претензии следует адресовать в первую очередь законодателям и бороться за конкурентную и честную систему выборов, опираясь на Конституцию. Даже прямые выборы членов Совета Федерации легко организовать, не меняя Конституции, было бы желание.
Конституция несет на себе печать политических битв 1992–1993 гг., в пламени которых она рождалась. Сделано одно принципиальное отступление от типовой модели. Мы имеем ослабленное правительство, практически полностью поставленное под контроль президента. Следует устранить дисбаланс и укрепить конституционный статус правительства.
Первая ключевая позиция – формирование и отставка правительства. Президент России может отправлять правительство в отставку по собственной инициативе. Президент Франции не может. До тех пор пока правительство сохраняет доверие Национального собрания (аналог Государственной думы), оно будет работать, если само не подаст в отставку. На первый взгляд мелочь, но давайте вспомним правительство Евгения Примакова. Оно пользовалось уверенной поддержкой Думы и доработало бы до конца президентского срока, сделав невозможными последующие эксперименты со смотринами премьер-министров в качестве будущих преемников. Смысл поправок сведется к следующему: президент отправляет в отставку правительство только в случае, если Госдума выразила недоверие правительству или правительство подало заявление об отставке. Остальная совокупность норм нашей Конституции по формированию правительства дает в целом те же возможности, что и французская конституция.
Второе принципиальное отличие от стандартной модели. В ней президент вправе издавать только согласованные с правительством указы, за исключением собственных конституционных полномочий президента. Такая норма обеспечивает согласованную линию президента и правительства. Если президент и правительство представляют разные партии, требуется высокое политическое искусство компромисса. Ограничение нормотворчества президента имеет свои достоинства и недостатки и требует публичного обсуждения.
Эту поправку надо рассматривать в пакете с исправлением третьего существенного отличия от стандартной модели. Президент Франции имеет право по собственной инициативе после консультаций с премьер-министром, председателями обеих палат распустить нижнюю палату парламента и объявить новые выборы. Такая норма сильно остужает страсти и помогает выходить из политических тупиков в треугольнике президент – парламент – правительство. Это не разгон парламента, а обращение к народу с предложением пересмотреть состав своих представителей. Сегодня президент России может распустить Государственную думу только в двух случаях: троекратное несогласие с кандидатурой председателя правительства или выражение недоверия правительству. Так что в отношениях с парламентом французский президент гораздо «самодержавнее» российского. Все остальные конституционные полномочия президента не выходят за общепринятые рамки и в совокупности не тянут на понятие «сверхполномочия».
Придирчивый взгляд найдет целый ряд положений, которые можно изложить лучше и точнее. Для начала достаточно указанных выше изменений, поскольку главная проблема кроется совсем не в конституционном тексте.
Требуются граждане республики
Анализ текста Конституции исследователем, не знающим наших реалий, приведет к стандартному результату: самая сильная власть – это парламент. Он принимает законы, он принимает бюджет. Что сможет исполнительная власть в тесных рамках закона и без денег? Самая слабая власть – судебная, и ее надо законодательно укреплять.
Мы просто не обращаем внимания, что за законодателями последнее и решающее слово. Именно депутаты в 1992 г. почти единогласно ратифицировали денонсацию Союзного договора, в 1991 г. приняли программу радикальных экономических преобразований, в 2012 г. ратифицировали протокол о присоединении России к ВТО. Почему парламент не пользуется своей властью? Потому что этого не хотят или не могут люди, ставшие членами парламента. Мы можем отдать в парламент еще больше полномочий, но пока там не появятся вместо номеров из партийного списка самостоятельные, уважающие себя и страну депутаты, парламент останется демократической декорацией.
Этот неискушенный исследователь не найдет в Конституции понятия «поручение президента». Он удивится письмам президенту от рабочих до рафинированных интеллигентов с просьбами и требованиями, далеко выходящими за его конституционные полномочия. Нам предстоит преодолеть психологию верноподданных, требующую превращения лидера в диктатора. Лакмусовой бумажкой гражданской зрелости общества служит состояние местного самоуправления – фундамента и школы демократии и самоорганизации. Здесь мы наглухо застряли в начальных классах.
Никакая конституция не работает сама по себе, она живет в сознании и сердце ответственных граждан республики. 12 декабря, в День Конституции, вспомним простой лозунг, относящийся ко всем нам. «Уважайте свою Конституцию!»