Виктор Христенко: Интервью - Виктор Христенко, председатель коллегии Евразийской экономической комиссии

Сопротивление интеграции

– Как вам роль международного чиновника? Не скучаете по прежней работе?

– Меня никогда не преследовали фантомные боли, когда я переходил с одной работы на другую. Я работаю, только если мне интересно, когда есть содержательный вызов, и вполне удовлетворен своей новой работой, этим сложным проектом, в который я погрузился.

– Чем же вас удалось заинтересовать?

– Двумя вещами. Первое – тема мне близка. Интеграцией в разных должностях я занимаюсь давно, еще с 1999 г. Второе – уникальность проекта. Это первый и беспрецедентный для нас случай, когда создается наднациональный орган, которому делегируется существенная часть национальной компетенции. Многие решения, которые раньше принимались национальными правительствами, теперь должны приниматься комиссией, а потом напрямую исполняться национальными органами власти. Эта конструкция ломает сложившиеся схемы управления в трех странах. Степень конфликтности высока: ведь никакая бюрократия не хочет расставаться с властью. При этом у нас очень жесткие сроки: 1 января 2015 г. договор о Евразийском экономическом союзе должен вступить в силу. Это большой вызов.

– Национальные правительства сопротивляются интеграции? Есть конфликты?

– Конфликтов пока нет, но сопротивление уже чувствуем.

– Приведите пример.

– Мы подписали соглашение об услугах в рамках базового пакета. В нем, надо признаться, много изъятий – около 80. Эти изъятия – определенный компромисс, потому что хотели продвинуться с соглашением по Единому экономическому пространству (ЕЭП). Теперь опять встал вопрос: давайте вернемся к этому списку. И что вы думаете? Мы получили от стран еще около сотни предложений о новых изъятиях.

– Национальные правительства пытаются вернуть себе переданные полномочия?

– Было бы странно, если бы было по-другому. Считаю, это естественный процесс.

– Сколько в представленном списке изъятий, которых хочет Россия?

– Будете смеяться – ни одного. Хотя сначала, знаю, желание тоже было у отраслевиков. Но правительство РФ устами своего уполномоченного – Минэкономразвития ответило нам, что Россия не подает ни одного предложения и считает, что этого допускать нельзя. Я, если честно, был счастлив, когда увидел этот ответ. Изъятия как раковая клетка: если запустить, то разрастется и уничтожит все.

– Что теперь делаете с представленными вам новыми изъятиями?

– Пока обсуждаем (смеется).

– Три страны Таможенного союза (ТС) абсолютно разные, у всех свои особенности, иногда кажется – несопоставимые. С Казахстаном легче, чем с Белоруссией?

– Мы разные, верно. У нас порой противоположные взгляды на некоторые вещи, опыт, отличающийся друг от друга. Но тем и интереснее задача – перейти на единую правовую базу, которая позволит реализовать четыре свободы – передвижения товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Машина уже работает

– Комиссия работает почти год. Можете чем-то уже похвалиться? Со стороны кажется, что вы сплошной бюрократией занимаетесь.

– У нас действительно было много организационных вопросов, можете называть это бюрократией. Без этого не обойтись никак. 2 февраля этого года был первый рабочий день: тогда вышло девять человек. Такой был у нас штат. Провели первое заседание и тогда же приняли первые решения. С тех пор пошло становление организации: уже работает 675, а в следующем году будет уже более 1000. Как видите, достаточно большая организация. За это время мы провели 36 заседаний коллегии, приняли около 300 решений, большинство из которых – решения прямого действия. Были и такие, когда приостанавливались решения национальных правительств. Считаю, что машина уже работает, механизм запущен. Это касается тарифной и нетарифной политики, таможенного администрирования, защиты единого внутреннего рынка, технического регулирования. И это, в первую очередь, про свободу движения товаров. Остальные свободы – движения услуг, капитала и рабочей силы – пока в проработке. С 1 января этого года вступили в силу 17 новых соглашений по ЕЭП.

– Они какие-то очень общие.

– Они носят рамочный характер. Дальше эти 17 соглашений должны развернуться в 52 нормативно-правовых акта, которые станут инструментами прямого действия. Это в том числе ряд международных договоров. Большой пакет документов – больше 10 – касается конкуренции. В них определяется все: от понятия трансграничных рынков до процедур обращения с заявлениями и методик проведения расследований. К 1 июля 2013 г. будет принят модельный закон о конкуренции.

– Получается, комиссия станет международным антимонопольным комитетом?

– Международным антимонопольным комитетом, который будет расследовать все ситуации, связанные с трансграничными рынками. Мы будем следить за нарушениями, которые допущены на территории не одной страны, а как минимум двух. Это серьезно и с точки зрения предмета, и с точки зрения последствий. Случаи будут рассматриваться весомые и резонансные. Сфера очень чувствительная.

– Когда вы доделаете антимонопольный пакет договоров?

– К 1 июля следующего года он должен полностью вступить в силу. Решение о трансграничных рынках, надеюсь, будет принято на декабрьском саммите президентов.

– После того как ЕЭК станет заниматься антимонопольной деятельностью, национальные ФАС станут меньше?

– Если говорить о кадрах, то это дело национальных правительств. Может быть, они перекинут освободившихся сотрудников на другие сферы. Не знаю. Но вы тоже должны понимать, что сотрудников, которых мы берем на работу в ЕЭК, мы не с улицы набираем. Многие к нам приходят из министерств и ведомств, в том числе российских. К нам, например, перешла компетенция по проведению расследований, по принятию и применению мер защиты внутреннего рынка. До сих пор это было национальной компетенцией, ее реализовывали национальные министерства. Перешла вместе с основными кадрами.

– С регулированием товарных потоков все более или менее понятно, а с регулированием услуг как обстоит дело?

– Это тяжелое направление. Но заниматься им нужно: если посмотреть на ВВП трех стран союза, то в его структуре услуги составляют около 56%. Спектр услуг огромен – от транспортных до финансовых.

– Оказание услуг очень важно для бизнеса. Пока вы их не унифицируете, вряд ли можно говорить о едином экономическом пространстве.

– Сфера услуг не только важная, но и более чувствительная, каждый сектор специально организован. Ее невозможно выстроить по горизонтали, как, например, конкуренцию. Банковские услуги – одна история, транспортные – другая. Так что предстоят непростые переговоры по унификации сферы услуг. Скорее всего результат будет виден за пределами 2015–2017 гг. Тогда унификация законодательных норм достигнет такой степени, что лицензии, полученные в одной из стран на осуществление деятельности, позволят беспрепятственно реализовывать эти услуги на территории любой из трех стран.

– Над какими соглашениями еще работаете?

– По транспорту, энергетике, естественным монополиям, макроэкономике, валютной политике. У всех соглашений разная перспектива глубины. По конкуренции нужна единая политика, чтобы рынок чувствовал себя одним рынком. Возможно, что в конечном счете мы подготовим кодекс по конкуренции. В валютной и макроэкономической политике мы выйдем на согласованную политику, но очевидно, что единых правил для всех не будет.

– То есть к созданию единой валюты мы не стремимся?

– Сейчас такая задача не стоит. Пока мы занимаемся формированием ЕЭП. Работы много: 17 базовых соглашений развернуть в 52, которые потом надо сопроводить всей исполнительской документацией. После этого будем двигаться дальше. ЕЭП с наднациональной управленческой компетенцией – второе в мире объединение такой глубины. Никто, кроме нас и Евросоюза, не шагнул так далеко. В ЕС возник валютный союз, только когда часть стран оказалась к этому готова. Может быть, в какой-то момент страны ЕЭП тоже подойдут к этому рубежу. Если тогда лидеры стран посчитают необходимым к этому двигаться, значит, будем двигаться. Сейчас мы не готовы к тому, чтобы валютный союз состоялся. Думаю, надо двигаться последовательно. Вот завершим к 2015 г. базу формирования Евразийского экономического союза, профункционируем пару лет, тогда, возможно, определится следующая цель. Опыт Европы надо изучить. Надо посмотреть, как валютный союз в ЕС переживет финансовый кризис. Я не являюсь евроскептиком, но уже понятно, что, работая над интеграцией, надо больше обращать внимание на глубину, чем на широту. Евросоюз расширялся, когда мировая экономика росла вверх. И мне кажется, что в этот момент потерялась глубина, были упущены вещи, связанные с финансовым сектором, в том числе с банковским регулированием, с макроэкономикой, с налогово-бюджетной политикой. Только сейчас ЕС решил унифицировать банковский надзор. Это существенный шаг для углубления интеграции. Правильное решение.

Завоевать внешний рынок – сверхзадача

– ТС, опираясь на опыт стран ЕС, теперь будет развиваться только в глубину, а не в ширину?

– Глубина – как корни. Без них не будет никаких листьев. Дунет ветер – и все, повалится дерево! Чтобы масштабно расширять союз, нужно иметь серьезную глубину интеграции.

– А как же другие страны? Президент России Владимир Путин, например, говорил о том, что Украина могла бы стать участником союза. Другие страны тоже, может быть, захотят присоединиться.

– Лучше жить, как сейчас говорится, в 3D-измерении: и в глубину, и в ширину, и в высоту. Неправильно, конечно, развиваться в закрытом режиме, надо быть готовыми к тому, что появятся партнеры. Сейчас формально мы имеем только одно обращение – Киргизии. Создана рабочая группа, подготовлен и утвержден план работ. План небанальный: надо сделать оценки не только возможностей и рисков для Киргизии и стран ТС, но и оценить состояние нормативно-правовой базы, а также обязательства страны перед ВТО. Киргизия вступала в ВТО давно, условия вступления в эту организацию от российских, например, отличаются. К ноябрю следующего года мы подготовим «дорожную карту» присоединения Киргизии к ТС.

– А как же Украина?

– Мы работаем только по одной заявке на вступление. Все остальное является продуктами масс-медиа и внутренней политики стран. Украина, как видим, живет внутри дискуссии, куда вступать – в ЕС или ТС.

– А можно и туда и туда?

– Наверное, это был бы идеальный вариант. Но в двух таможенных союзах одновременно состоять нельзя. Это как многоженство (смеется).

– Да, для славян это не очень свойственно.

– По крайней мере, открытое (смеется). Но если говорить серьезно, то по поводу Украины есть оценки разных специалистов последствий того или иного решения. Но никто, кроме самой Украины, не сможет за нее определиться. Никто не может этого сделать и не должен. Украина – страна-наблюдатель в «Евразэс». Для ТС Украина – один из ключевых торговых партнеров. Мы с правительством Украины подписали два меморандума: о взаимодействии в сфере торговли и техрегулирования. Это площадки диалога. Теперь если в торговых отношениях с Украиной возникают какие-то проблемы – например, зафиксированы признаки демпинга или другое некорректное поведение на рынке, то, прежде чем дубиной махнуть, мы начинаем консультации.

– Есть другие желающие попасть в ТС?

– Недавно мы с правительством Армении договорились, что подготовим меморандумы, аналогичные украинским. Мне кажется, что движение с Арменией может быть даже более интенсивное, чем с Украиной.

– А вас не смущает, что у ТС нет общей границы с Арменией?

– Многим это казалось непреодолимым препятствием. Но с моей точки зрения – нет. Есть же в составе Российской Федерации эксклав: Калининградская область. И ТС при сегодняшнем развитом уровне коммуникаций вполне может иметь эксклав. Безусловно, у Армении есть очень чувствительные инфраструктурные ограничения: она имеет единственный транспортный коридор к ТС, и он идет через Грузию. Но стратегический интерес Армении артикулирован, и он сводится к тому, что это евразийская страна. Надо смотреть на все интересные форматы. Вообще, мир меняется, и в нашем арсенале могут появиться новые модели взаимодействия, которых раньше не было.

– Это вы на что намекаете?

– Пока только намекаю (смеется). Поживем – увидим.

– Может быть, вы имеете в виду, что вы в ТС можете пригласить не только страны бывшего СССР, но и других, более отдаленных соседей?

– Не надо так говорить – «пригласить». Мы не банкет организуем, на который созываем всех желающих. Нам бы со своими проблемами справиться. От того, насколько эффективно мы отстроим интеграцию на троих, будет зависеть наше будущее, а также желание других стран к нам присоединиться. Интерес к нам будет только благодаря очевидной динамике, появлению нового источника роста, который даст расширенный рынок. Кстати, в этом году мы зафиксировали, что темпы роста взаимной торговли стран ТС в 2 раза выше, чем внешней торговли. Рост экономики начинает происходить за счет расширившегося внутреннего рынка. Вот вам первый эффект от ТС. И заметьте, что такой эффект происходит при вступлении России в ВТО, при открытии рынков. И структура взаимной торговли между странами ТС гораздо более здоровая, чем структура внешней. Если в первом случае продукция ТЭКа в структуре занимает 37%, то во втором – аж 74%. Взаимная торговля в этом году у стран ТС выросла примерно на 10%, а внешняя – на 4,7%. Но наша сверхзадача – не только свой рынок освоить, но и завоевать внешний.

Конкуренция внутри союза

– Есть мнение, что Россия теряет от участия в ТС. В Казахстане, например, гораздо удобнее и проще вести бизнес, налоги там тоже ниже.

– Налоги даже в ЕС неодинаковые. Я не говорю, что это хорошо, это – факт. Посмотрите последний пример с Францией: там повысили подоходный налог – и многие налогоплательщики уходят в соседние страны. Но это осознанное решение французских властей, было бы смешно в этой ситуации осуждать тех же бельгийцев, где теперь регистрируются многие французские налогоплательщики.

– Не получилось ли так, что, открыв границы, Россия вступила в конкуренцию с партнерами? Уходят российские компании в Казахстан?

– У меня нет точного ответа на этот вопрос. Но если посмотреть рейтинг Doing Business Всемирного банка, то Россия на 112-м месте, Белоруссия – на 58-м, а Казахстан – на 49-м. Рядом с рейтингом можно положить статистику создания новых предприятий. В Казахстане динамика учреждения компаний выше, если сравнивать с другими странами – участницами ТС. Вот и думайте. Конкуренция между юрисдикциями есть, и это блестяще. Стимулирует всех принимать у себя лучшие административные практики.

– Россия из года в год повышает акцизы на табак и алкоголь. А в Белоруссии и Казахстане акцизы ниже. Вы не думаете, что эта разница делает бессмысленным всякое повышение акцизов Россией?

– У всех стран разные подходы к акцизам: одни считают, что это фискальный инструмент, другие придают этому дополнительные смыслы, например борьбы с табакокурением. Но в этой сфере надо принимать гармонизированную политику взимания акцизов. Очевидно, сейчас алкогольный рынок и рынок табака выведены за пределы единого рынка, они регулируются национальными правительствами. А это барьер для развития. Приведу еще болезненные примеры изъятий: лекарственные средства и изделия медицинского назначения. Если говорить об этих товарах, то мы уже наработали соглашения, которые должны создать единые рынки лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Мы хотим унифицировать нормы для обращения той или иной продукции, чтобы все, опираясь на них, могли развивать индустрию. То же самое с алкоголем. Сейчас страны ТС обсуждают варианты выравнивания акцизов. По проекту, который готовился нашей комиссией, предлагается странам гармонизировать ставки акцизов, но дифференциация в определенных рамках допускается. Сейчас обсуждается именно такой вариант, но когда договоримся – не знаю.

– То есть Белоруссии и Казахстану предложено подтянуть акцизы под Россию?

– Речь идет о том, чтобы акцизы постепенно поднимались. Акцизы на алкоголь и табак влияют не только на сборы в бюджет, но и на здоровье нации. Полагаю, надо на это так смотреть.

– Но, может, например, казахам не надо так поднимать акцизы, потому что они меньше русских пьют...

– Безусловно, этот фактор тоже надо учитывать. Но алкоголь и табак влияют на здоровье и продолжительность жизни граждан. Нельзя на это закрывать глаза. Так что у стран ТС один путь – гармонизировать налоговую составляющую.

Единые правила для рынков

– Единый рынок электроэнергии у стран ТС – несбыточная мечта? Например, Россия со своим рынком разобраться не может, куда уж замахиваться выше...

– Это правда. Но, положа руку на сердце, скажу, что ЕЭП без гармонизации рынка электроэнергии или согласованной транспортной политики будет незавершенным. Бизнесу такие изъятия будут помехой и даже бременем в работе. Речь идет не только о резидентах, но и о представителях других стран. Приходит, например, в одну из стран ТС бизнесмен и узнает вдруг, что он стал участником перекрестного субсидирования – за счет него начинают дотировать других потребителей. Это ужасная история! И надо признать, что от решения этой задачи мы стоим очень далеко. Хотя технологически когда-то все страны ТС были в единой энергосистеме. Так что технологически, считаю, все страны готовы. А вот с точки зрения функционирования рыночных структур и правил у нас три разных сюжета, существенно отличающихся друг от друга. Тем не менее убежден: мы можем и должны двигаться к формированию единого рынка электроэнергии и единым правилам поведения на нем. Иначе рано или поздно этот сегмент будет тормозить развитие других секторов.

– Комиссия занимается объединением рынка электроэнергии?

– Мы такую задачу приняли к разработке. Уже запускаем такое исследование. На это уйдет года два. Промежуточные результаты будем предъявлять главам правительств и государств, чтобы получать акцепт на дальнейшие шаги в этом направлении. Сейчас готовим концептуальные документы, которые подтверждали бы возможность и целесообразность работ по объединению рынка электроэнергии. Когда мы говорим о едином энергетическом рынке, вовсе не имеем в виду, что надо сделать, например, одну сетевую компанию. Это вовсе не значит, что кто-то кого-то начнет поглощать. Речь идет только о том, что правила функционирования этих сложных рынков должны быть едиными. Надо, чтобы инвестор в любой стране ТС чувствовал себя одинаково. То же самое с транспортными услугами.

– Вы имеете в виду формирование единого транспортного пространства?

– Да. Нам не нужны искусственные барьеры. Если уж замахнулись на ЕЭП, то транспортные коридоры – авиационные, железнодорожные, автомобильные – должны быть логичными и согласованными. Комиссия уже готовит концепцию единой транспортной политики. Недавно наш министр Даниал Ахметов обсуждал эту тему с министрами транспорта трех стран, включая формирование пакета документов для единого евразийского неба всех участников союза.

– Президент недавно сказал о необходимости создания третейского суда для стран ТС. Этим тоже комиссия будет заниматься?

– К 2015 г. мы должны завершить подготовку договора о Евразийском экономическом союзе. Этот большой документ должен вобрать в себя многое: кодифицированную базу ТС и ЕЭП. Он также должен в себя вобрать обновленные институты Евразийского экономического союза. Наша комиссия – исполнительный орган, но там же будут и парламентские и судебные органы. Уже есть суд «Евразэс», но судят там в основном нас, поскольку он направлен на рассмотрение споров правительств и хозяйствующих субъектов с исполнительными органами ТС. А третейский суд может разрешать споры иного характера. Его наличие – дополнительная гарантия для инвестора.