ГЧП: Модная игрушка

Правительство рассчитывает, что закон о ГЧП (принят Госдумой в первом чтении) поможет привлечь частный капитал к решению инфраструктурных проблем. Но бизнесу закона недостаточно – нужны институты, длинные деньги, эффективное правосудие, государственное соинвестирование, качественные процедуры. И наконец, не хватает интересных проектов

Александр Ерофеев

Ненужные деньги

Александр Поливцев, заместитель председателя правления ГК «Энергосветстрой»: В качестве субподрядчиков мы участвуем в инфраструктурных проектах – например, в строительстве новой трассы Москва – Санкт-Петербург. Мы прорабатывали еще несколько проектов, формировали пул таких же, как и мы, строителей. Но в сложившейся системе нет понимания, как это сделать: к каким органам власти, к каким чиновникам обращаться. В каждом регионе свой подход. Складывается впечатление, что только очень крупные компании с серьезным административным ресурсом могут продавить свой проект. А средний бизнес зажат жесткими рамками. Есть здесь хоть один человек, который попытался реализовать свой проект? Единственное, что пока получается у нашей компании, – работать на субподряде. Вы говорите, что не хватает проектов, но таких компаний, как мы, очень много. Куда грести-то? Илья Гудков: Действительно, ГЧП для некрупных проектов – это неработающая тема, затраты и государства, и частных инвесторов слишком высоки. Филипп Стеркин, «Ведомости»: Илья, фактически вы сейчас сказали среднему бизнесу: в небольших проектах ваши деньги и ваши усилия не нужны. И. Г.: Нет, давайте уточним. Все зависит еще от сложности проекта. Прокопать траншею от точки А в точку В без серьезных рисков, связанных с археологией или с нахождением сетей, – это действительно простой проект, на который можно потратить усилия, но непонятно, зачем там ГЧП. А. П.: Суть нашего проекта – создание интеллектуального транспортного коридора. Мы его полностью строим и обеспечиваем функционирование. Общая стоимость – порядка 10 млрд руб. И. Г.: Это достаточно крупный проект, чтобы делать его по схеме ГЧП. Но если вы представляете частный бизнес, то можете только пытаться искать инициатора со стороны государства, который будет продвигать этот проект по схеме ГЧП. Если вы его не нашли, значит, к вашим проектам нет интереса. Надо определиться, какую инфраструктуру вы предполагаете задействовать: федеральную или муниципальную. Мы рассчитываем, что ГЧП будет спускаться на муниципальный уровень. Например, в Санкт-Петербурге районы уже выступали в качестве инициаторов проектов ГЧП. И там размер проекта не принципиален. Я не могу прокомментировать, почему это у вас не получается с регионами. А. П.: Проблема в том, что нет каких-то нормативных актов, «дорожных карт»: как должен выстраиваться проект, какие процедуры необходимо пройти и в каких органах власти. И. Г.: Это проблема субъектов, которые не могут договориться, кто за что отвечает. Государственной власти еще много чего предстоит сделать. Нас западные коллеги сравнивают с африканскими странами и говорят, что до Латинской Америки еще расти и расти. Александр Долгов: Вопрос частной инициативы поднимался во время работы над нормативно-правовой базой Москвы в сфере ГЧП. Сейчас инвесторы, у которых есть контакты с московскими властями, ходят по коридорам власти и пытаются пролоббировать свои проекты. Нужно создать официальный путь, чтобы инвесторы могли предложить госструктурам свои проекты. Этот вопрос нужно рассматривать и на уровне федерального законодательства о ГЧП, и в регионах. Пример Москвы показывает, что власть понемногу приходит к созданию прозрачных процедур.

партнер, руководитель отдела проектного финансирования и инфраструктуры в СНГ Ernst & Young

Для такой огромной страны, как Россия, у нас крайне мало проектов ГЧП, а проекты, которые соответствовали бы международным стандартам, можно пересчитать по пальцам одной руки.

Должны быть четкие посылы со стороны государства, зачем нужно ГЧП. Сейчас различные ведомства и регионы решают использовать ГЧП потому, что конкретным руководителям нравится этот термин. Это такая модная игрушка.

Часто звучит тезис о привлечении частного финансирования. Но это некое лукавство: за частное финансирование в инфраструктурных проектах все равно платит общество. Регион может занимать деньги под 7%, к примеру, а банки предоставляют средства на тот же проект под 12%: чтобы эти 5 п. п. разницы окупить, надо еще очень сильно потрудиться.

Необязательно большая часть финансирования должна быть частной, особенно с учетом текущей ситуации на финансовых рынках. Государство может покрыть существенную часть капитальных вложений и расходов на эксплуатацию. Но прежде всего государство должно создавать механизмы кредитного усиления, чтобы частный партнер мог привлекать средства на адекватных условиях. Государство должно иметь возможность брать на себя часть рисков: например, делить валютный риск.

В случае с инфраструктурными облигациями государство могло бы обеспечить кредитное усиление – например, через выкуп младшего транша.

Разумеется, общее состояние институтов существенно мешает проектам ГЧП. Оно увеличивает риски и, соответственно, стоимость финансирования. Но вряд ли стоит рекомендовать ждать тех времен, когда все будет хорошо: суды станут квалифицированными – и только тогда начнем заниматься ГЧП. В разных странах с не совсем совершенными институтами и правовыми системами достигались прорывы на тех направлениях, которые в данный момент времени являются для общества приоритетными. Является ли приоритетной для России инфраструктура? Думаю, все согласятся, что является. Легче ли бороться с коррупцией в рамках ГЧП? Наверное, многие тоже согласятся, что легче. Главное – политическая воля. Если она будет, прорыв на этом направлении вполне возможен.

Федор Теселкин

глава практики ГЧП в России Freshfields Bruckhaus Deringer

Редко такое можно сказать о документах на столь ранней стадии (принят Госдумой в первом чтении. – «Ведомости»), но законопроект о ГЧП замечательный. Тем не менее его влияние на рынок будет скорее косвенным. Наличие законодательной базы очень важно, но она есть и сейчас. Для большинства проектов применим действующий закон о концессионных соглашениях. Во многих регионах разработаны местные законы о ГЧП, и, хотя есть определенные риски, особенно в отсутствие федерального закона о ГЧП, эти законы работают. В том же Санкт-Петербурге большинство крупных проектов в форме ГЧП реализуются именно на основании регионального закона.

Рынок сдерживают другие факторы. Есть вопросы к качеству подготовки проектов, необходимы стандартизация документов, критериев и методик, стандартизация процессов. Я имею в виду, например, создание центров ГЧП – того, что по-английски называется PPP units. Это позволит государству вести диалог со специалистами, которые понимают, как работает ГЧП, какова мотивация участников проекта, какие риски имеет смысл возложить на частный сектор.

Необходимо дальше работать над методическими указаниями. Например, в Великобритании ключевым документом в области ГЧП является даже не законодательный и не подзаконный акт, а так называемые стандарты контрактов ГЧП – то, что по-английски называется SoPC (Standardisation of PFI Contracts). Это рекомендательный документ на несколько сотен страниц, в котором министерство финансов Великобритании объясняет отраслевым ведомствам, как заключать контракты ГЧП. И по каждому вопросу рекомендует формулировку контракта. Мне бы хотелось, чтобы российская практика пошла именно по этому пути.

Илья Гудков

гендиректор Научного центра по комплексным транспортным проблемам

Я апологет ГЧП, но это не панацея. Перед нами стоит задача интенсивного развития транспортной инфраструктуры – соответственно, необходимо искать способы привлечения частных инвестиций в отрасль. И одна из задач ГЧП – это замещение бюджетных денег частными.

Но есть и другая задача – эффективного распределения рисков. На первом этапе госсектор стремился передать все риски частному инвестору. Частный сектор, в принципе, к этому готов, только это будет стоить совершенно непомерных денег.

Частные инвестиции сейчас нужны гораздо в большем объеме, чем 20% [от стоимости проекта]. Но чтобы ГЧП развивалось, проекты должны быть качественными: необходимы квалифицированные специалисты, бюджеты на подготовку проектов. Нужно стандартизировать подходы: много времени тратится на согласование структуры расходов, стоимости денег и прочих параметров проекта. Если появится возможность значительную часть этих критериев утвердить, согласовав их с госсектором и частными инвесторами, то ГЧП будет развиваться быстрее.

В Индии, например, каждый год сотни проектов запускаются по схеме ГЧП, на этом фоне Россия серьезно отстает. Но сейчас ситуация меняется. В Росавтодоре предполагается запуск проектов, следующих один за другим, базирующихся на схеме контракта жизненного цикла и на концессионной схеме. Я думаю, и другие профильные агентства тоже включатся в эту гонку, начнется конкуренция проектов. А пока проработанных проектов мало.

Мария Ярмальчук

начальник отдела развития ГЧП департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития РФ

Соглашусь, что ГЧП не является панацеей от всех наших болезней. Разработанный Минэкономразвития законопроект о ГЧП сам по себе также не решит инфраструктурные проблемы, но он позволит устранить узкое горлышко на пути реализации проектов с точки зрения нормативной базы.

Следующие шаги – стандартизация подходов к реализации проектов: как оценивать их эффективность, каким должен быть контроль со стороны государства, как обосновать необходимость частных инвестиций, какую норму доходности приемлемо закладывать. Уже сейчас готовится необходимое постановление правительства.

Мы разработали методические рекомендации – начальную азбуку для регионов, в этом году мы совместно с ЕБРР подготовим типовые соглашения по различным отраслям, рекомендации по KPI и конкурсным процедурам в рамках региональных законов.

Разумеется, развитие ГЧП требует и развития смежных институтов. Например, инфраструктурные проекты неизбежно связаны с получением разрешения на строительство, а качество этих процедур у нас значительно разнится от региона к региону. Бизнесу не всегда понятно, каким образом и в какие сроки будут выделены земельные участки, когда можно будет приступить к стройке.

Необходимо системное развитие инструментов ГЧП и всех смежных процедур – урывками невозможно сдвинуть ситуацию с мертвой точки.

Александр Долгов

партнер, руководитель практики государственно-частного партнерства Gide Loyrette Nouel

В условиях российской действительности наличие федерального закона – чрезвычайно важный фактор для развития рынка. Это логичный этап, ведь инициатива шла снизу. В регионах действительно приняты законы об участии в государственно-частном партнерстве, но из-за неопределенности на федеральном уровне сохранились юридические риски. И на практике эти риски влияют на проекты: дорожает финансирование, а иногда его вообще невозможно привлечь на приемлемых условиях.

У нормативной базы есть и другие недостатки. Например, необходимо на уровне законодательства подтвердить возможность государства брать на себя обязательства за пределами трехлетнего горизонта бюджетного планирования. Проект может иметь срок окупаемости в 20–30 лет, а что будет происходить с обязательствами государства за пределами горизонта бюджетного планирования – непонятно. Это огромный риск. Насколько я понимаю, будут предложены поправки в Бюджетный кодекс, которые позволят эти проблемы решить. Должен быть ликвидный инструмент для привлечения денег в инфраструктурные проекты.

Существует определенная база инвесторов, вкладывающих в российские проекты. И доля иностранных инвесторов сейчас фактически стремится к нулю. Это разве что международные банки развития. Пока в проекты входят прежде всего российские банки. Они прекрасно понимают риски взаимодействия с российской судебной системой и госорганами и готовы брать их на себя. Поэтому государство должно создавать благоприятные условия для проектов ГЧП, если действительно хочет привлекать частные инвестиции в том масштабе, о котором регулярно заявляет.

Андрей Киселев

заместитель руководителя департамента инфраструктурного капитала и проектного финансирования, «ВТБ капитал»

Если российские банки участвуют в проектах ГЧП, это совсем не означает, что это какие-то кособокие проекты и больше никто на рынке не хочет и не может в них участвовать. Мы смотрим на эти проекты исключительно с рыночной точки зрения. Мы не хотим брать на себя функции государства и участвовать в неокупаемых, финансово неустойчивых, но социально важных проектах просто для того, чтобы их профинансировать. В конечном итоге нам важно, чтобы эти проекты были продаваемы другим участникам финансового рынка, в том числе иностранным инвесторам.

Все, кто приземляется в «Пулково», видят, как успешно идет строительство. Мы регулярно получаем обращения от западных инвесторов с просьбой либо продать им часть в проекте, либо дать им возможность участвовать в финансировании.

Основной критерий для нас – это финансовая жизнеспособность проекта. Есть определенные риски, которые просто повышением стоимости денег мы не сможем оправдать: экологические, социальные, риски спроса. И пока в России не так много крупных и хорошо проработанных проектов.