Татьяна Нестеренко: «Эта трехлетка – переломный момент», - Татьяна Нестеренко, первый заместитель министра финансов

Еще никогда план бюджета не готовился в таких условиях, как сейчас: у российской экономики были периоды роста, были – спада, а вот торможение и стагнацию она переживает впервые. Доходы федерального бюджета в 2014 г. впервые сократятся в реальном выражении. Впервые при верстке бюджета режутся и расходы. Уже в этом году правительство может снова, как в кризис, распечатать резервный фонд. Но это не все новшества. «Главная особенность – соблюдение бюджетного правила, – рассказывает Татьяна Нестеренко. – Впервые за многие годы участникам бюджетного процесса нужно показать умение не в том, как делить дополнительные ресурсы, а в том, как в пределах заданных объемов расходов определить приоритеты и показать, как заявленные цели будут достигаться при очень эффективном использовании бюджетных ресурсов. Соблюдение правила будет демонстрировать четкость и однозначность политики правительства инвесторам. Сейчас столько противоречивых сигналов, что если на этом фоне произойдет еще раскачка стабилизирующего макроэкономического фактора, то это, представляется, было бы сильным ударом по стабильности финансовых основ государства».

– Но бюджетное правило уже смягчено, разве нет? Нефтедоходы сверх базовой цены благодаря принятым в мае поправкам в Бюджетный кодекс разрешено тратить, а не направлять в резервный фонд.

– Нет. Эти поправки не сутевые, а операционные. О чем говорит бюджетное правило? Мы по базовой цене считаем нефтегазовые доходы, добавляем объем ненефтегазовых доходов, прибавляем 1% ВВП, и вот этот объем – все, что мы можем потратить. Предположим, что доходы падают или не поступают источники финансирования дефицита, например средства от приватизации. Тогда нам не хватает ресурсов для исполнения бюджета. Сейчас можно использовать средства резервного фонда. Мы добавили только одно изменение: можно также воспользоваться нефтедоходами, которые у нас накопились в текущем году и подлежат зачислению в резервный фонд. Согласитесь, было бы странно брать средства из фонда, когда у нас есть накопленные нефтяные доходы, а потом эти доходы передавать обратно в резервный фонд.

– В чем еще отличие текущего бюджетного процесса?

– Подготовка и формирование бюджета в госпрограммном формате. Пока нельзя сказать, что существенно изменилась организация работы ведомств. Но со временем это должно привести к переходу на программный метод планирования деятельности органов власти. Ведь программный бюджет – это уже следствие того, что сами действия органов власти организованы на программной основе. Нужно научиться мыслить программно, необходимо учитывать все инструменты, имеющиеся у власти для достижения целей политики. Сейчас мы только льгот по страховым взносам даем на 309 млрд руб. Это в бюджете учитывается как поддержка внебюджетных фондов. Из них 58 млрд руб. мы платим за организации и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения. Это та же поддержка малого бизнеса. Это тоже инструменты политики, которые нужно учитывать и обсуждать вместе с другими инструментами. Например, индивидуальные предприниматели скажут: не надо нам этих льгот, дайте лучше фонд гарантирования под кредиты. Можно эту льготу снять, а высвобождающиеся ресурсы направить на поддержку малого бизнеса в другой форме. Необходимо выбирать самые эффективные из имеющегося арсенала инструментов, вовремя их менять. И так буквально в любой сфере. Эта трехлетка – переломный момент, все участники процесса будут постепенно совершенствовать опыт формирования всех имеющихся инструментов политики.

– Еще одна особенность – это снижение доходов по сравнению с планами?

– Да. Это случилось практически впервые даже за мою большую практику. Во-первых, ухудшен прогноз развития российской экономики. Более того, Минфин считает, что даже новый прогноз по темпам роста экономики очень оптимистичен. Значит, мы должны учитывать риски худшего исполнения бюджета. Мы уже в ситуации замедления экономического роста. И позиция Минфина – любые смягчения бюджетной политики в этой ситуации приведут только к инфляции и серьезному ухудшению макроэкономического положения. Во-вторых, есть причины, не связанные с макроэкономикой. Например, инвестиционные вычеты, которые приводят к недопоступлению НДС в этом году. Это связано с завершением строительства крупных объектов, и эти вычеты – ресурсы, которые останутся в экономике. Хотя бюджет, конечно, пострадает.

– А почему вы это не предусмотрели при планировании бюджета?

– Потому что не было информации. Но это только одна часть. Когда формировался бюджет, у нас еще не было ограничений по расходам, какие есть благодаря правилам. И мы где-то на 200 млрд руб. учли в доходах план по мобилизации, ожидая, что будут дополнительные доходы. Во время обсуждения бюджета в парламенте на нереалистичность такого прогноза по доходам указывали и Счетная палата, и комитет по бюджету и налогам Госдумы. История вопроса по объему доходов в 2013 г. достаточно сложная. У нас была несколько иная позиция по акцизам и НДПИ, и мы уже учли ее в параметрах бюджета, внесенных в правительство, и, соответственно, под эти доходы были учтены расходы. Однако решение по налогам было уточнено, а расходы остались, как были в первоначальном предложении. Таким образом и появился не совсем реалистичный план по доходам. Это наряду с другими факторами в конечном счете привело к тому, что наши администраторы доходов оценивают поступление по доходам в этом году меньше, чем учтено при формировании бюджета. Минфин, как всегда, более оптимистично смотрит на прогноз по доходам, чем ФНС и ФТС. Но риски очень велики.

– Минфин прогнозирует снижение доходов от вычетов по НДС на 213 млрд руб., ФНС – на 422 млрд руб. Почему такая разница в оценках?

– У нас более оптимистичная оценка, потому что в настоящий момент столько не предъявлено к вычетам. Но мы обязаны учитывать все риски. В чем они заключаются: 310 млрд руб. недополучения доходов и есть риск недополучения по приватизации почти 400 млрд руб. В случае если риски будут оправдываться, правительство будет вынуждено направить часть нефтегазовых доходов на покрытие этих недопоступлений, т. е. у нас увеличится ненефтегазовый дефицит. Нужно будет еще и забрать около 240 млрд руб. из резервного фонда. Конечно, это всего лишь риски, но Минфин оценивает разные ситуации – и худшие, и средние, и лучшие, и важно, что мы знаем, как этими рисками управлять. Проект бюджета на 2014–2016 гг. подсчитан на основе так называемого инновационного сценария макропрогноза. А он столько рисков в себе уже содержит – там темпы роста были 3,7%, и мы по ним подсчитали доходы. Теперь прогноз – 2,4%, причем сейчас пока за пять месяцев имеем всего 1,8%, и надо очень постараться, чтобы 2,4% за год получить. А в следующем году вдруг станет 3,7%? Вот сейчас мы уже видим, что происходит с доходами при замедлении темпов роста. Если экстраполировать эту ситуацию дальше, доходы опять могут складываться по худшему варианту. А подсчитали мы их опять по более оптимистическому.

– Вас тоже многие критикуют за неоправданный оптимизм в оценке поступлений налога на прибыль в региональные бюджеты в этом году – там заложен рост поступлений процентов на 20.

– У нас есть проблемы, может быть, не столько завышения, сколько серьезных изменений налогового законодательства, которые не были полностью учтены, когда формировали федеральный и региональные бюджеты. Например, по амортизации: существовала норма, что объект начинает амортизироваться не с момента ввода в действие, а с момента направления документа в регистрирующий орган. И Высший арбитражный суд оспорил это, а норма действует с 1 января 2002 г., и сейчас все, что было недоамортизировано, могут предъявить. Конечно, это серьезный вызов, потому что выпадение доходов большое: по одной Москве – чуть ли не на 50 млрд руб. Думаем, возможно, нужно будет делать рассрочку по возврату излишне уплаченного в результате этого решения налога на прибыль. С учетом всех названных обстоятельств мы понимаем, что сейчас входим в бюджетный цикл с большими рисками даже по тем доходам, которые мы уже учли в бюджете.

– А по расходам в чем суть вопроса?

– Итак, как я сказала, общий объем расходов определен бюджетными правилами. При этом есть ряд обязательств, на которые нужно найти ресурсы. Например, законодательство говорит о необходимости индексации денежного довольствия и зарплат как минимум на уровень инфляции. Мы все эти индексации закладываем всегда в объемах условно утвержденных расходов. Но когда пришло время условно утвержденные расходы сократить, а необходимость индексации осталась, то для уточнения расходов нужно найти ресурсы – где-то в других направлениях. Минфин представил свои предложения. На увеличение действующих обязательств нам нужно в 2014–2016 гг. 2819,9 млрд руб. Здесь и индексация, и пересчет расходов под новую оценку контингента получателей, и уточнение расходов на те решения, которые мы принимали в этом году и нужно их продлить. Но есть и новые обязательства, например подготовка к чемпионату мира по футболу, переезд судов. Соответственно, где ресурсы на эти новые обязательства? Минфин предлагает сократить трансферт государственным внебюджетным фондам в основном за счет пересчета параметров фондов под уточненную макроэкономику – у них доходов больше – и льготных категорий оказалось по отчету меньше. Также есть решение о 5%-ном сокращении ассигнований на госзакупки – кроме обороны и судебной системы. Но есть еще предложение, одно из самых сложных, – это сокращение расходов по финансовому обеспечению федеральных медицинских учреждений: на 35% в 2014 г. и по 50% в 2015–2016 гг. Казалось бы, как же так, вы сокращаете расходы на медицину! Но на это нужно смотреть в контексте закона об обязательном медицинском страховании (ОМС). Мы из бюджета должны убрать те ассигнования, которые идут на финансовое обеспечение учреждений для предоставления ими базовой программы медицинской помощи. Это та часть расходов, которую они раньше получали напрямую из бюджета, а теперь соответствующие медицинские услуги должны перейти в ОМС. Часть ассигнований остается на федеральном бюджете, но это на науку, высокотехнологичную помощь, а обычная медицина должна рассматриваться в рамках базовой программы ОМС.

– Но если это по закону, то почему вы говорите, что предложение сложное?

– Потому что будут споры со стороны Минздрава и медицинского сообщества. Наша позиция такова: мы же ввели дополнительные 2% тарифа взносов в ОМС – это более 240 млрд руб. каждый год. Мы ввели для налогоплательщиков этот дополнительный платеж, для того чтобы сбалансировать базовую программу ОМС. Почему налогоплательщики теперь должны тянуть эту нагрузку и там и тут? Почему бы за эти средства не построить новую инфраструктуру, которая необходима для инвестклимата? Но преподнести это все, конечно, трудно. Увеличивать легко, сокращать очень сложно.

– Президент предложил часть средств фонда национального благосостояния (ФНБ) направить в инфраструктуру, однако РЖД заявила, что проект по Транссибу у них неокупаемый. ФНБ будет вкладываться в неокупаемые проекты?

– Позиция Минфина – проекты с участием средств ФНБ могут быть только возвратными и окупаемыми. Если это неокупаемый проект, то там не будет присутствовать ФНБ, потому что концептуально он служит для того, чтобы страховать риски пенсионной системы, профиль которой до конца не определен.

– А деньги бюджета в качестве альтернативы там будут присутствовать?

– Но мы же сейчас предусматриваем бюджетные ассигнования на программу развития Дальнего Востока.

– Не хватит.

– Не хватит – значит, будут дольше делать.

– Но решение вроде бы принято.

– Концептуально – да, но обсуждаются различные модели с выходом на окупаемость проекта.

– А вложение не в облигации, а в акции РЖД рассматривается?

– Насколько я знаю, не рассматривается.

– В связи с тем что приватизация становится одним из главных источников финансирования дефицита, возможно ли как-то индексировать фонд оплаты труда Росимущества, например премировать за выполнение или перевыполнение плана? Их беспокоят низкие зарплаты.

– А налоговую? А таможню? А что делать, если план не выполняется, – снимать?

– Оставлять, что есть.

– Нормально. (Смеется.) Билет только на вход! Нет. Первое: приватизация – это не доход. Это источник финансирования дефицита. Это очень важно – мы не можем ничего взять из поступлений от приватизации и направить на расходы. Второе: все-таки госслужба у нас в России единая, при наличии гражданской есть и военная госслужба. Правда, произошло размывание этого единого понятия. И сначала военные оторвались по уровню оплаты, потом правительство отдельно стимулировало порядка 14 основных социальных и экономических ведомств, чтобы стимулировать их на проведение реформ. Потом были указы о приравнивании денежного содержания аппарата правительства и администрации президента к денежному довольствию военнослужащих. Сейчас мы подготовили предложения на постепенное, с учетом всех рисков, единое по всем ведомствам – за исключением аппарата и администрации – реформирование системы денежного содержания федеральных госслужащих. К 2018 г. зарплата в государственной гражданской службе должна, по уточненным расчетам, увеличиться в сравнении с нынешней в 2,4 раза. Если сравнивать со средней по экономике, ожидается, что уровень оплаты будет на 50% выше, чем средняя по экономике. Стоимость этого решения большая, это правда. В 2018 г. все расходы на эти цели составили бы 400 млрд руб., уже в 2014 г. придется дополнительно выделить 45 млрд руб. При этом позиция Минфина – четыре года нужно повышать только объем стимулирующих выплат. В этом году всем центральным аппаратам будет повышен фонд оплаты в среднем на 25%. И Росимуществу тоже. В 2014 г. мы предусматриваем центральным аппаратам поднять фонд оплаты до 50% (без учета индексации), а территориальным органам – на 13,3% (без учета индексации). Почему предлагаем не менять в начале реформы размеры базовых окладов? Мы полагаем, что при создании системы стимулирующих выплат у самих руководителей будет возможность поощрять более эффективных менеджеров, тем самым создавая условия для добровольного выхода менее эффективных. Позиция Минфина – говорить о серьезных изменениях базовых окладов при такой численности чиновников без ее оптимизации некорректно.

– А не помогло сокращение численности госслужащих на 20%?

– Оно помогло в какой-то степени: на последнем этапе мы сэкономили около 18 млрд руб. – 50% оставили самим органам на те же стимулирующие выплаты. Некоторые органы не провели оптимизацию, получили отсрочку, например ФНС. Хотя считаем, что резерв сокращений еще есть. Если посчитать всех государственных гражданских служащих, добавить служащих Пенсионного фонда, Фонда ОМС, соцстрахования, ЦБ, то этот административный ресурс в пропорции к количеству жителей у нас очень высокий. Мы должны принимать меры по оптимизации численности госслужащих. Даже на федеральном уровне существует многочисленное дублирование функций, хотя все страны давно пошли по принципу специализации функций управления. А у нас, как пример, в каждом ведомстве юридический департамент помимо Минюста, в правительстве свои юристы, в Госдуме, в ГПУ. И со всеми надо все документы согласовать. Нужно еще раз пересмотреть само определение госслужащих. В любом министерстве минимум 20% – это обеспечивающий персонал, который не принимает никаких управленческих решений. Какие они госслужащие? Предложений по оптимизации может быть много, но за всем стоят люди, и это непростые решения.

– То есть решения об этой реформе еще нет?

– В течение этих трех лет, развивая систему стимулирования, мы должны параллельно разработать предложения по реформированию всей системы оплаты труда.

– Минэкономразвития давно предлагает снизить нормативную величину резервного фонда с 7 до 5%. Эта идея все еще обсуждается?

– Думаю, вопрос закрыт. Тем более раньше мы планировали, что резервный фонд достигнет 7% ВВП в 2017 г., а теперь понимаем, что это произойдет не раньше 2019 г.

– Почему Минфин заложил в этом доходу доходы от приватизации в 427,7 млрд руб., хотя в начале года Росимущество заявило, что поступления будут не более 60 млрд руб.?

– Может быть, произошла путаница между общими поступлениями от приватизации, как их считает Росимущество, и теми, которые в соответствии с законодательством подлежат зачислению в бюджет. У нас есть официальное письмо от Росимущества о доходах, прогнозируемых к зачислению в бюджет 2013 г., именно с суммой в 427,7 млрд.

– На каком сейчас этапе подготовка бюджетной стратегии?

– Первый вариант внесен в аппарат правительства, но доработка продолжается. Самая главная проблема – отсутствие актуального долгосрочного прогноза. Минэкономразвития уточнило параметры на ближайшие три года, а последующие годы трогать не стало. И в результате с 2017 г. начинаются резкие скачки. Например, в 2014–2016 гг. средняя цена на нефть составит $100, а в 2017 г. – уже $112. Недавно была рабочая встреча двух министров, договорились, что до 20 июля Минэкономразвития представит в Минфин доработанный сокращенный вариант прогноза, который позволит нам более точно просчитать доходы и потолки финансирования госпрограмм. Кроме того, стратегия будет дорабатываться с учетом будущих решений по пенсионной системе.

– Вице-премьер Ольга Голодец недавно раскритиковала проект бюджета за сокращение социальных расходов: нет денег на материнский капитал, реабилитацию инвалидов, детские сады...

– Неправда. На материнский капитал бюджетные ассигнования предусмотрены. 160 млрд руб. уже было в бюджете, еще 140 млрд руб. добавлено, т. е. всего 300 млрд. Деньги на технические средства реабилитации тоже предусмотрены – около 15,6 млрд руб. Есть заявка на увеличение еще на 8,1 млрд руб., но вопрос, насколько эффективно расходуются эти деньги. Эксперты Академии народного хозяйства специально проверили ситуацию с закупками в этой сфере, и там все не так хорошо: нет учета, люди получают по семь костылей в год, цены на памперсы разнятся в десятки раз. Что касается строительства детских садов, то, во-первых, это все-таки обязательства субъектов, а во-вторых, это не напрямую вытекает из указов президента – в указе есть норма обеспечить 100% детей дошкольным образованием. Напрямую о строительстве детских садов здесь речи не идет. Да, нужно обеспечить базовый уровень знаний ребенка, подготовить его к школе, но не всегда это нужно делать путем строительства детских садов. Есть другие формы дошкольного образования. Есть матери, которые не хотят работать, а хотят сидеть с детьми. Так что 100% детей охватить квадратными метрами площади в детсадах мы просто не можем, да и не должны.