Познается в сравнении: Обещать не значит жениться

Португалию по подушевому ВВП мы так и не догнали, от дорожных пробок не избавились, на инновационный путь развития не встали и - вопреки данному более 10 раз обещанию не повышать тарифы ЖКХ для населения - тарифы повышаем (они вырастут и в 2014 г., исходя из одобренного правительством варианта бюджета).

Политики всего мира обманывают избирателей - как в демократиях, так и в диктатурах. Электоральные законы сходны везде: политики часто неразборчивы в средствах ради победы на выборах, а избиратели близоруки. Вопрос, однако, в масштабах лжи. При прочих равных демократические лидеры 1) не обманывают целенаправленно, 2) лгут меньше и 3) расплачиваются потерей власти. Автократы же крайне редко отвечают за предвыборную «лапшу».

Начнем с демократий. Демократический политик сталкивается с трудным выбором: в краткосрочном периоде он заинтересован в максимизации голосов избирателей, но в долгосрочном периоде может оказаться заложником собственных предвыборных обещаний. Сами избиратели, правда, не слишком им верят. Как подсчитал Джерри Стоукер (Gerry Stoker. Why Politics Matters: Making Democracy Work), в последние 50 лет политики не выполняют только каждое пятое предвыборное обещание. Однако из-за распространившегося на Западе недоверия к политике (в чем автор, в частности, винит СМИ) избирателям кажется, что политики лгут больше, чем раньше. Так, по опросам 2012 г., три четверти американских избирателей считали, что большинство политиков не исполняют того, что они обещали до выборов.

У американцев есть основания так думать. Хотя Соединенные Штаты - одна из самых долговечных демократий в мире, в шкафах американских президентов немало скелетов. Например, Великая депрессия грянула меньше чем через год после инаугурации Герберта Гувера, говорившего перед выборами о том, как близок день окончательной победы над бедностью в США. Франклин Делано Рузвельт вел предвыборную кампанию 1940 г., обещая сохранить нейтралитет США во Второй мировой войне: «Я уже говорил это, но буду повторять это снова, и снова, и снова: ваши парни не будут посланы ни на какую войну». Что не помешало ему год спустя объявить о вступлении США в войну в ответ на японскую операцию в Перл-Харборе. Подобным образом прогрессист Вудро Вильсон вопреки заверениям не удержал США от вступления в Первую мировую, демократ Линдон Джонсон послал войска во Вьетнам, а республиканец Ричард Никсон - продолжил войну во Вьетнаме. Любопытно, что в двух последних случаях неучастие во вьетнамской операции было одним из важнейших пунктов избирательной программы, обеспечивших победу обоим кандидатам.

Но абсолютной классикой стало выступление Джорджа Буша старшего на съезде республиканской партии во время предвыборной кампании 1988 г.: «Читайте по губам: больше никаких налогов». Эта фраза стала популярным слоганом. Однако вслед за инаугурацией Бушу все же пришлось повысить налоги из-за накопленного при Рейгане бюджетного дефицита и начала рецессии. Нарушенное президентом слово стало причиной его проигрыша Биллу Клинтону на выборах 1992 г.

В книге «Когда президенты лгут: история официального обмана и его последствий» историк-публицист Эрик Альтерман разбирает четыре примера из послевоенной американской истории и показывает, что «нечестность президента в ключевых вопросах государственной политики - будь она моральной или аморальной - в конечном счете и неизменно разрушительна для него самого». Проблема в том, что чем больше президент лжет населению, тем больше он вынужден лгать, чтобы прикрыть предыдущую ложь. В итоге ложь начинает жить самостоятельной жизнью и обращается против него. Поэтому президенты все-таки пытаются исполнить обещанное. Исследователи подсчитали, что со времен Вильсона и вплоть до Джимми Картера американские президенты выполнили примерно 75% своих обещаний. А Джефф Фишел в книге 1985 г. «Президенты и обещания: от предвыборных клятв до результатов президентского правления» показал, что честные попытки исполнить обещанное не всегда удаются американским президентам из-за конгресса, ставящего им палки в колеса (это демонстрируют сегодня республиканцы, бьющиеся с Обамой за снижение соцобязательств).

Другое объяснение «жульничеству» на примере латиноамериканских президентов предлагают Мария-Виктория Мурильо с соавторами (Left Turn? How Economic Constraints Shape Presidential Agency). Когда у властей много денег за счет высоких цен на сырьевой экспорт, они рады наобещать избирателям с три короба и для выполнения этих обещаний ведут экспансионистскую экономическую политику. Но суровая реальность в виде ухудшающейся экономической конъюнктуры вынуждает их начать адаптироваться к ситуации. Так, пришедший к власти в 1974 г. на фоне высоких цен на нефть Карлос Андрес Перес запомнился венесуэльцам активной экспансионистской политикой, подскочившими социальными обязательствами, национализацией нефтяной и сталелитейной промышленности и расплодившимися госкомпаниями. Популизм Переса обеспечил его переизбрание в 1988 г. Однако венесуэльцев ждало жестокое разочарование: к тому моменту цены на нефть рухнули почти в 2 раза, возрос фискальный дефицит и Перес развернул политику на 180 градусов - урезал субсидии, приватизировал им же созданные госкомпании и после подписания соглашения с МВФ запустил жесткую неолиберальную экономическую программу. В Аргентине в 1989 г. Карлос Менем пришел к власти с характерной для перонистов популистской платформой, акцентирующей активное госвмешательство и перераспределение. Но на фоне снижения стоимости ресурсов на сырьевых рынках Менем вместо этого был вынужден проводить жесткую неолиберальную политику. Подобным же образом вел себя и Фухимори в Перу (1990, 1995). Всего из 45 президентских кампаний с 1982 г. Сюзан Стоукс (Stokes, Susan. Mandates and Democracies: Neoliberalism by Surprise in Latin America) насчитала 12 случаев, для которых был характерен подобный «поствыборный сюрприз» . А что же избиратели? Латиноамериканский электорат предсказуемо плохо реагирует на политиков-перебежчиков, пришедших к власти с популистскими обещаниями и не сдержавших их. Переизбираются лишь те политики, которые смогли добиться достаточно высоких экономических успехов в результате электорального обмана.

Некоторые исследователи полагают, что демократическим кандидатам свойственно лгать больше автократов в силу необходимости обеспечить себе поддержку избирателя в условиях ожесточенной конкуренции (см., например, Mearsheimer, John. Why Leaders Lie: The Truth About Lying in International Politics). Однако этот аргумент упускает из виду гораздо более высокую степень прозрачности и подотчетности политиков в демократиях. В авторитарных системах президенты не связаны никакими обязательствами перед избирателем. КПСС просуществовала 30 лет с момента XXII съезда и никак не пострадала от того, что ни одно из поколений советских людей так и не начало «жить при коммунизме». Поэтому автократам гораздо проще наобещать населению с три короба, особенно в современных электоральных автократиях, где необходимость запудрить избирателю мозги связана с потребностью обеспечить себе хотя бы видимость поддержки на выборах.

С этим связан феномен так называемых электоральных циклов в автократиях. Исследователи отмечают, что автократии имеют аналогичный демократическим выборам механизм отчета перед своей группой поддержки: с помощью рутинных и устойчивых впрыскиваний перераспределения в избирательный период (Wright, Joseph. Electoral Spending Cycles in Dictatorships). Вспомним обещания удвоения средней заплаты, повышения пенсий, зарплат учителям и врачам, стипендий студентам и т. д. Владимира Путина в 2004 и 2012 гг. В случае нарушения обязательств это выйдет себе дороже, так как выборы одновременно позволяют обманутым избирателям сорганизоваться против автократа (как, скажем, произошло на московских выборах). Поэтому для снижения затрат на покупку поддержки режиму выгоднее проводить активную политику перераспределения в околовыборный период: так избиратели привыкают, что каждые четыре года они получают компенсацию за свою лояльность и не предпринимают попыток поменять систему.

Для оценки размера предвыборных обещаний в автократиях важна степень институционализации режима. Если институты сильные - режим может абсорбировать в себя часть системной оппозиции. Это автоматически снизит размер необходимых затрат в избирательный период. В этом смысле институты выступают заменителем трат на подкуп группы поддержки. Соответственно, в слабо институционализированных и ресурсозависимых автократиях российского образца потребность в институтах меньше, так как есть ресурсы на покупку лояльности. Для России это означает, что резкие всплески предвыборных трат на целевые группы избирателей (врачи, учителя, чиновники и т. д.) будут регулярно сменяться резким спадом социальных расходов в остальное время правления - вплоть до следующих выборов. Последний избирательный цикл пока демонстрирует нам именно такую динамику. Сразу после выборов зарплаты и пенсии были повышены. Однако уже в одобренном правительством проекте бюджета на 2014 г. социальные расходы резко урезаются: сокращаются траты на образование (на 13%), здравоохранение (на 9%), социальную политику (на 2%). Пока избиратели будут мириться с подобной подачей корма раз в четыре года (теперь уже раз в шесть лет), динамика останется прежней.

Как вывести политика на чистую воду? Исследователи Брендан Найян и Джейсон Райфлер (Brendan Nyhan, Jason Reifler. The Effect of Fact-checking on Elites) показывают, что, повышая риск раскрытия обмана, мониторинг действий политика (или даже угроза этого мониторинга) снижает количество ложных обещаний в публичных заявлениях политиков. Во время избирательной кампании 2012 г. в США авторы исследования провели следующий полевой эксперимент: 1169 законодателей из шести штатов были случайным образом разделены на три группы. Законодатели из первой группы получили серию писем с напоминанием об угрозе их репутации и электоральным перспективам в случае, если их предвыборные обещания будут слишком расходиться с последующими действиями. Законодатели из второй группы получили письма с сообщением о том, что избирательная кампания мониторилась специальной инициативной группой. Третья (контрольная) группа вообще не получила никаких писем. Затем исследователи с помощью специальных индексов проверили, насколько действия законодателей из трех групп расходились с их предвыборной риторикой. В результате эксперимента Найян и Райфлер обнаружили, что вероятность получить плохой рейтинг по этим индексам (т. е. расхождение слов с действием) была существенно ниже для законодателей из первой группы. Как показал успешный опыт «Роспила», «Диссернета» и их аналогов, проверка фактов эффективна даже в авторитарных обществах с ограниченными возможностями мониторинга властей. Нам остается лишь присоединиться к совету исследователей: проверяйте больше.